菲國外交見風轉舵
從2016年6月30日菲律賓總統杜蒂特就任以來,馬尼拉與華盛頓間之關係就呈現緊張狀態,從歐巴馬總統公開批評菲國緝毒使用暴力過當後,高層互動更是陷入僵局。杜蒂特轉向北京示好,其實是整體區域情勢發展下,菲律賓權衡實際利益後,所必然會採取之策略。
北京對於杜蒂特如此表態,雖然是正面回應,但整體說來,仍有相當程度戒心,所以發言審慎,其實亦不令人意外。杜蒂特風光訪問北京,獲得多項商貿實益,但嚴格來說,究竟能否顛覆整個亞太戰略環境,其實各方政論家都不認為菲國是在這盤棋上之要角,因此所造成衝擊亦相對有限。
尚未牽動安全架構
儘管杜蒂特對外宣稱將停辦美菲聯合演習,但吾人必須認識到,此舉嚴格來說,並未牽動到美國與菲國所共同具有之安全架構。1951年8月30日所簽訂之「美菲共同防禦條約」(Mutual Defense Treaty between the Republic of the Philippines and the United States of America)為雙方安全合作關係之底限,其係由1947年美國向菲律賓「租借軍事基地協定」(Military Bases Agreement)衍生而成。
儘管美國在冷戰後,依據實際軍事需求與化解菲國民眾壓力,已在1991年11月撤離克拉克空軍基地;更在1991年9月16日菲國參議院否決美國企圖延長蘇比克灣海軍基地十年之議案後,最後於1992年11月24日完全撤離蘇比克灣。但是隨著區域安全情勢變化,在1998年2月另以「訪問部隊協定」(Visiting Forces Agreement),在美菲共同防禦條約架構下,重新整建軍事合作關係。
隨後依據此項協定,美菲雙方開始展開,以「肩併肩」(Balikatan,菲國土語)為代名之每年度定期聯合演訓。菲國確實因此等演訓,獲得美國特戰部隊協助,再加上日後配合美國全球反恐戰略,使其得以在分離運動猖獗之巴西蘭(Basilan)及霍洛(Jolo)兩島,順利清剿與壓制阿布沙耶夫(Abu Sayyaf)以及伊斯蘭祈禱團(Jemaah Islamiyah)兩恐怖活動組織。
2002年11月美菲「共同後勤支援協定」(Mutual Logistics Support Agreement),以及2014年4月28日所簽「增強防務合作協議」(Enhanced Defense Cooperation Agreement)確實是讓外界認為美國積極打算重返菲律賓;但不論如何,美菲雙方安全合作上限,恐怕就僅能止於「增強防務合作協議」。儘管菲國民眾普遍對美國抱持好感,但是對於美軍重新進駐菲律賓,社會上阻力仍然相當強烈,因此雙方絕無可能回到以往冷戰時期租借基地合作程度。
儘管杜蒂特大力擁抱北京,但雙方心知肚明,菲國或許在表面上會降低與美之安全合作活動,但絕對不會隨便胡亂拋棄危難來臨時保命牌。所有這些政治姿態與外交辭令,其實是在不失掉裡子前提下,讓華盛頓失去面子,但卻可以使馬尼拉獲得實利。儘管目前美菲安全架構並未產生根本性之改變,但是小國向來是缺乏縱橫捭闔本錢,究竟能否兩面討好,不讓華盛頓採取報復手段,將是未來發展重點所在。
多項因素將會制衡
其實菲國與美國關係千絲萬縷,不能光從安全與軍事協防層面上來看此問題;美國對菲投資是該國經濟發展重要推力,美國市場更是菲律賓不能輕視之商貿重點。如何在新歡與舊愛間取得平衡,這亦將對菲國外交關係產生牽制。同樣還要考量菲國在美僑民與入籍人士在華盛頓政治圈內,是否能夠產生足夠影響力,此亦將對菲國外交政策發展產生作用。
同樣吾人必須觀察東亞周邊各國對於菲國調整外交路線,尤其是在對美國關係有所變化,各國是採取何種策略加以因應。當然這其中最值得注意者,必然就是具有萬丈雄心,預備在國際舞臺有所作為之日本安倍政權。杜蒂特在出訪大陸後,隨即轉往東京,兩面都下功夫,是否會有如其所望結果,這亦是值得觀察重點。但是安倍能否接受杜蒂特所提觀點,繼續信任馬尼拉,並在南海加碼加注,這都將牽動未來區域安全情勢。
此外東協更是與菲律賓關係最為密切之區域性國際組織,東協盟友會如何看待菲國外交政策如此遽然轉向。能否相信杜蒂特如其所言,將要與美國分手之大膽言語,這都具有值得觀察之空間。就南海與區域經貿面向上來看,東協各國間本來就具有錯綜複雜之競合關係,因此當菲律賓以如此大動作轉向時,各國必然要受到衝擊,如何因應與約制馬尼拉如此作法之效應,是否會對菲國產生約制與減損杜蒂特如意算盤,此亦是不能忽視之面向。
並且吾人亦要注意到,誠然行政部門是對外關係之主導者,但並不代表其他政府機構,就對其作為完全不能產生制衡作用。對外關係中,所有結構性之協定與條約,都要受到國會監督;同樣當政府行政機關在執行對外政策時,各項作為亦必須不違反國際法與國內法,否則司法機關之判決將使行政裁量失效。所以杜蒂特不論將狠話說得震天響,但結構性之協定與條約仍然存在,就是這個道理。
只要記得起當年美國打算繼續租借蘇比克灣,最後是在菲律賓參議院遭致否決,就可以理解到,北京對於杜蒂特總統目前作為,抱持極度審慎態度,其實不是沒有道理。同樣在杜蒂特出訪時,儘管將親善言語講到讓人肉麻地步,但北京主管外交政策人士並不健忘,因此不會因此變化就認為雙方關係就必然會踏上坦途。
2011年8月艾奎諾總統亦曾出訪北京,當時所簽訂經濟協議與財政援助亦不在少數,雙方當時在聯合公報中,還信誓旦旦地強調南海爭議必須透過協商解決。但是艾奎諾總統在回國後,很快地就撕毀這些協議與承諾,八個多月後就正式提出南海仲裁案,讓兩國關係急轉而下。最後亦讓外國強權有口實加以操弄,所有參與其事者,目前都還是北京主管對菲關係官員,此等外交行為反覆,讓人猛洗三溫暖經驗,亦成為雙方關係表面回暖,但私下卻是暗潮起伏猜忌不斷主因所在。
最後就是要反過頭,來看美國當前對菲國外交轉向之反應,就可以更加理解為何馬尼拉最後能否如願,其實未來變數仍然不少。美國目前正值總統大選,歐巴馬政府即將交出政權,菲律賓以如此大動作進行外交,但卻未能獲得兩黨候選人青睞,成為選戰重要話題,究其原因除兩位候選人本身政治議題選擇偏好度外,其實是菲律賓本身國力有限,在整個東亞戰略牌局中,實在是個並不太起眼籌碼。
此外華盛頓外交官員深知雙方關係中,究竟在結構面上,係由何人穩居上風。所以儘管有此波折,華盛頓並未積極回應,甚至杜蒂特直接針對歐巴馬,以人身攻擊手法進行挑釁,美國亦未認為值得與其細算總帳。若是要理解此種情勢,講穿了就是美國不願與之糾纏,免得擡高菲國總統身價,成為其於國際舞臺耍弄之運用籌碼。杜蒂特能夠善用美國總統選戰時機,作出此等外交轉向姿態,必是知道事後都有補救與挽回空間,其實亦讓人不能低估馬尼拉確有能人策士,能夠完全掌握華盛頓政治脈動,獲得外交游移空間。
掌握情勢妥善因應
依據美國政治情勢發展,吾人可推估目前馬尼拉所作所為,尚不及全面顛覆與華盛頓之往來關係,停辦演訓活動尚屬枝節,整體安全合作架構並未受到挑戰。杜蒂特總統所作不得體發言,在某種程度上,可以視為外交斡旋姿態,以便爭取未來談判爭取空間之籌碼。
美國大選後,新政府之國家安全團隊,最快會在明年春天才會陸續就位,整體政策檢討,假若沒有立即與明顯危機發生,最快在明年夏季方能完成跨部會磨合,因此在此段期間內,馬尼拉與東亞各國如何與美國新政府溝通,其實就是最重要觀察重點。未來美國亞太再平衡戰略,究竟何去何從?跨太平洋貿易夥伴協議是否還會成為對亞太經濟戰略骨幹,將會牽動區域安全與經貿穩定,更是吾人要注意發展趨向。
蔡政府就任後,高喊南向政策,面對南面近鄰在對外關係如此重大變化,究竟是要順勢而為,還是要繼續讓兩岸關係凍結,讓兩岸間悶經濟氛圍,扼殺此岸未來發展生機;還是要改弦易轍,借用杜蒂特手法,積極走出既有窠臼,大破大立開出另片天,歷史終究還會作出適當評價。在菲律賓與大陸在南海共同降溫後,找到中華民國應有空間,積極有所作為,亦將是值得努力課題。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)