一、前言
南海與東海因主權爭議引發的潛在衝突日益惡化。荷蘭海牙的常設仲裁法院,今年7月針對菲律賓對中共聲索南海大部分主權的訴訟案作出裁決後,非但未能止爭,反而促使中共與俄羅斯在南海聯合軍演,美國也在西太平洋關島與馬里亞納群島海域舉行大規模軍演回敬;在此同時,針對日本介入南海,並釋出有意與美國在南海聯合巡航訊息,中共於今年9月罕見的派出40餘架軍機,飛越第一島鏈進入西北太平洋軍事演習,進一步升高中日東海和釣魚台爭議。這些發展顯示,若未能化解國與國之間的海洋權利之爭,就無法解決彼此間的安全問題。針對此一情勢,本文擬簡要分析2010年9月15日俄羅斯與挪威簽署的《俄羅斯聯邦與挪威王國關於在巴倫支海和北冰洋的海域劃界與合作條約》(Treaty between the Kingdom of Norway and the Russian Federation concerning Maritime Delimitation and Cooperation in the Barents Sea and the Arctic Ocean)(以下簡稱《俄挪劃界條約》),1
盼能從其中獲得一些解決爭議的啟示。
二、俄、巴倫支海劃界爭議的背景
俄羅斯與挪威關於巴倫支海(the Barents Sea)的劃界爭議,最早源起於2國的漁權糾紛,在挪威漁船遭前蘇聯扣押後,挪威1956年向前蘇聯提出巴倫支海劃界談判的提議。1957年,雙方簽署《瓦朗格爾峽灣協議》(the Varangerfjord Agreement),這個協議確定了2國領海邊界,但隨著此後國際海洋法的發展,2國的海洋邊界爭議又再度浮出。包括1958年的《聯合國大陸架公約》(UN Convention on the Continental Shelf),挪威和前蘇聯分別延伸了對海洋底土和海床的主權權利聲索,之後,隨著2國進一步主張200海浬的專屬經濟區(Exclusive Economic Zone, EEZ),使得談判的範圍又包括專屬經濟海域重疊的問題。
1967年,挪威向前蘇聯提議進行劃界談判,1974年2國展開正式談判。2國的談判均依據《聯合國大陸架公約》第6條的規定,根據該條第1款規定,若2國對於大陸架劃界無法達成協議時,除因「特殊情形」(Special Circumstances)應另定界線外,以每一點均與測算每一國領海寬度之基線上最近各點距離相等之「中央線」(the Median Line)為界線。但前蘇聯(與繼承的俄羅斯)堅持2國的劃界談判存在「特殊情形」,應採取緣自該國1926年蘇共中央執行委員會主席團命令正式確定的扇形區界線(Sector Line);但挪威卻堅持沒有「特殊情形」的存在,2國重疊海域劃界應採取「中央線」原則。2國隨後加入《聯合國海洋法公約》(UN Convention on the Law of the Sea)後,復根據該公約第74和83條持續進行談判,但2國都根據《聯合國大陸架公約》第6條有利於己的解釋,解讀新法。
除了大陸架和專屬經濟海域,2國當時面臨最迫切的問題是解決漁權糾紛。為了解決2國的漁業爭議,雙方在1978年達成了一個《灰色地帶協議》(Grey Zone Agreement),協議含蓋範圍包括爭議水域南部的一大塊地區,和2國無爭議的專屬經濟海域。在此協議下,2國同意只能各自對懸掛本國國旗的漁船和申請執照獲准的第3國漁船執行管轄權。
蘇(俄)挪都同意尋求單一邊界解決專屬經濟海域和大陸架爭議,但談判的過程卻很漫長。前蘇聯曾在1988年提出合作開採石油的協議,但遭到挪威拒絕。2007年,俄羅斯與挪威同意修改1957年的《瓦朗格爾峽灣協議》,延長2國的海上邊界線,值得注意的是,延長的邊界符合「中央線」原則,此一協議也是2010年2國達成劃界協議前,雙方談判的一大進展。2010年9月15日,俄羅斯與挪威終於簽署條約達成劃界協議,兩國同意將巴倫支海17.5萬平方公里爭議海域,分成大致相等的兩部分,西側歸挪威,東側屬俄羅斯,爭議海域的面積幾乎是荷蘭、比利時、盧森堡和丹麥的總和。此一協議不僅結束2國長達逾40年的邊界分歧,也提供解決國際海洋權利爭議的典範。
三、蘇(俄)挪達成劃界協議的原因
俄羅斯與挪威的劃界協議,是2國巴倫支海海洋爭議的一大突破,但回顧2國40餘年的談判過程,沒有任何單一因素可解釋此一爭議突破的原因,深入分析,約可歸納出3點主要原因。
(一)2國對國際法的遵守
如前所述,蘇(俄)挪2國於1970年代展開劃界談判起,即依據1958年的《聯合國大陸架公約》第6條規定,解決2國重疊的大陸架問題,該條規定後來被《聯合國海洋法公約》第74條和第83條所取代,然而後者的精神和前者相符,均要求國與國之間對於專屬經濟區(大陸架)的爭議,皆須依照國際法程序解決。事實上,《聯合國海洋法公約》第74條和第83條,也都同時指涉國際法院和仲裁法院在解決專屬經濟區(大陸架)爭議中,扮演息爭止訟重要的角色。
2國對國際法的尊重,在2010年2國達成的協議中也明顯可見。2國在2010年4月發表的共同聲明中,即表示2國將「根據國際法達成公平的解決方案」,同時也會運用「國際法的相關因素」,這些用詞顯示2國在劃界方面採取了國際法的相關規定。在2010年9月的簽約典禮中,兩國代表同樣強調,該約主要依據國際法的原則。事實上,正是基於對於國際法的信守,方才改變了俄羅斯的原先立場。俄羅斯先前堅持扇形區界線,並強調無可爭辯,但當俄羅斯1997年加入《聯合國海洋法公約》後,這個立場就逐漸削弱,最後才與挪威達成劃界協議。
(二)談判逐漸累積成果
事後來看,俄挪劃界協議的達成,乃是2國40餘年來不斷談判累積的成果,並充分體現在2國達成的系列協議。前蘇聯與挪威海洋劃界問題,最早是在1947年雙方聯合委員會提出商談,1956年由挪威向前蘇聯正式提出,1957年開始談判,當年2月2國即簽訂《瓦朗格爾峽灣協議》;1958年《聯合國大陸架公約》通過後,2國復又針對巴倫支海大陸架的重疊問題談判,但因分歧太大,這個問題直到2010年的劃界修約才獲得解決。
1970年代,前蘇聯與挪威在巴倫支海的漁業爭議,幾乎引起2國的武裝衝突,也是透過談判解決。雙方簽署了多項協議,包括1975年4月《蘇聯與挪威關於漁業合作的協定》(Agreement between the Government of the Kingdom of Norway and the Government of the Union of Soviet Socialist Republics on Cooperation in the Fishing Industry)、1976年10月《蘇聯與挪威關於漁業相互關係的協定》(Agreement between the Government of the Kingdom of Norway and the Government of the Union of Soviet Socialist Republics Concerning Mutual Relations in the Field of Fisheries),以及1978年1月的《蘇聯與挪威關於巴倫支海重疊海域漁業臨時協定》(Agreement between Norway and the Soviet Union on a Temporary Practical Scheme for Fishing in an Adjacent Area in the Barents Sea)。
1990年代,俄羅斯與挪威開始觸及雙方談判最困難的部分,亦即魚類和油氣資源最為豐富的巴倫支海南部海域。2007年7月,2國簽署《俄羅斯聯邦與挪威王國政府關於瓦朗格爾峽灣海洋劃界協定》(Agreement between the Kingdom of Norway and the Russian Federation on the Maritime Delimitation in the Varangerfjord Area),雙方同意修改1957年的《瓦朗格爾峽灣協議》,將海洋界線延伸到瓦朗格爾峽灣終點大約30公里處,同時確定跨界油氣田的合作原則。2010年2國終於達成最終解決共識,明確雙方大陸架和專屬經濟海域邊界,長達40餘年的談判最後終於修成正果。
(三)創造性的模糊途徑
按照國際法院與仲裁法院處理國與國間海洋劃界的判例,通常採取2個階段。第1階段主要根據相關國家的海岸線,劃出臨時性的等距線;第2階段則根據「特殊情形」,將臨時性的等距線進行調整。「特殊情形」的功能主要是依據公平性原則。在蘇(俄)挪的劃界談判過程中,「特殊情形」是蘇(俄)方始終堅持的,但挪威堅決反對,這是2國達成共識的最大障礙之一。在2國2010年最後達成的協議中,並未出現「特殊情形」的字眼,而是以模糊性的「相關因素」(Relevant Factors)取代。
同樣的情形也出現在蘇(俄)挪2國關於扇形區界線和中央線的爭議,前蘇聯(俄羅斯)堅持採取扇形區界線,但事實上,此一概念非但不適用國際法,連前蘇聯(俄羅斯)的國內法都未及。無論是前蘇聯時代或俄羅斯時代,都未曾在扇形區內進行有效的控管,也未將其作為維護國家安全的疆界。僅管如此,前蘇聯(俄羅斯)認為扇形區界線最符合其國家利益,但此一劃界原則不為挪威接受,後者始終堅持中央線原則。值得注意的是,扇形區界線和中央線都未出現俄挪2國2010年的聯合聲明和劃界條約中。
俄挪2國在談判過程中充分展現了妥協精神,不堅持己見,而以一種創造性的模糊除去談判的障礙,也因為採取了這種精神和作法,方能達成劃界條約。
四、對我國的啟示
前蘇聯(俄羅斯)與挪威關於巴倫支海專屬經濟海域的劃界談判及其達成的成果,可提供東海與南海爭議相關各國積極性的啟發。對於我國而言,雖然無力主導東海、南海爭議的解決,卻能從蘇(俄)挪劃界案中獲得一些指引,這些指引無論對於我國與其他相關國家的談判,或是提出整全性的區域解決方案(架構),都能提供建設性的思考與方向。基於此一前提,本文提出3點解決東海與南海爭議的嘗試性建議。
(一)以國際法作為解決爭議的依據
現實主義者認為國際社會為無政府狀態,國家以各自利益為中心,國際法只會被國家作為取得國家利益的工具,但不可否認的是,二次世界大戰以來,國際法已奠定解決國際爭議的權威,即使冷戰時期,前蘇聯亦未全盤否定國際法。雖然現實主義與支持國際法的自由主義拔河,亦出現在南海與東海,但值得注意的是,沒有一個國家公然駁斥國際法。
例如在東海問題上,中共與日本雖然對於東海大陸礁層劃界採取不同原則,中共主張「自然延伸原則」(Principle of Natural Prolongation)及「公平原則」( Equitable Principle ),日本則主張「 等距離線 /中央線規則」(Equidistance-Line/Median-Line Rule),但兩國均堅持國際法;在南海問題上,雖然中共「不接受、不參與和不承認」海牙仲裁法院的裁決,但自始至終都堅稱遵守國際法。
我國對於東海和南海問題,在馬英九總統時代出台的《東海和平倡議》和《南海和平倡議》,均稱遵守、尊重國際法;蔡英文政府也持續這個原則。雖然我國對海牙仲裁法院將太平島降格為「岩焦」的裁決表示不承認、不接受,但為我國利益計,仍應堅持以國際法作為解決爭議的最高權威。
(二)以談判作為解決問題的途徑
蘇(俄)挪花了40多年的時間,才解決劃界問題,證明談判是和平解決爭議的最佳途徑。目前東海問題因日本和中國釣魚台主權爭議升溫,為2國的談判設下阻礙;南海問題因海牙仲裁法院的判決,也提高了以談判解決爭議的難度;除此之外,美國加大「亞太再平衡」力道,鼓勵東亞國家對抗中共,更增加區域國家談判解決問題的困難。但迄今沒有任何國家排拒談判。
中共與日本關於釣魚台主權爭議雖尚難解,但2國正商談重啟東海油氣田共同開發的談判;南海問題的談判雖然暫告中斷,但所有國家都未拒絕談判。值得注意的是中共態度的變化,中共過去排拒多邊談判,堅持與爭議國進行雙邊會談;但隨著東協的南海立場日趨一致,中共也改變原先態度,提出所謂的「雙軌思路」,即有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決,而南海的和平穩定則由中共與東盟國家共同維護。雖然未根本改變雙邊談判的模式,但已展現談判的彈性。
就我國而言,面臨的最大問題是無法參與東海與南海關於主權爭議的談判,但並不表示我國只能被動的無所作為。蘇(俄)挪劃界案給予我們最大的啟示之一,是從漁業談判作為劃界談判的起點,因此,我們可從低政治性的漁業談判著手。2013年4月,在歷經17年的談判之後,我國終於與日本簽署漁業協議,雙方同意擱置釣魚台主權爭議,以經緯度劃定漁船作業海域,是一個很成功的案例。未來此一模式應設法擴大應用到所有爭議國家,累積我國參與東海、南海問題談判的能量。
(三)模糊化談判的障礙
前述提及俄羅斯與挪威的劃界談判之所以達成共識,主要關鍵之一在於模糊化雙方堅持點,創造出妥協的空間。事實上,俄挪簽署劃界條約後,雙方並未公開明示放棄先前立場,但卻以模糊化各自堅持的方式,讓雙方有跳過障礙解決問題的空間。例如《俄挪劃界條約》中的界線,既非俄羅斯堅持的扇形區界線,也非挪威原先所說的中央線,但雙方都認為不違背本身立場。最明顯的例子是時任挪威首相史托騰伯格(Jens Stoltenberg)在與俄羅斯達成協議的記者會中,一方面否認放棄中央線原則,另一方面也承認依照俄羅斯海岸線作了微調。這樣的各自解讀空間,終於促成僵局的突破。
在解決東海與南海海域爭議上,也應採取相同的精神。這一方面首先須應用在對於國際法的解讀上,最重要的是易引起爭議的《聯合國海洋法公約》中,關於專屬經濟區和大陸礁層界限的解釋,須有彈性和創造性模糊的空間;其次,海牙仲裁案後,以美國為首的國家強迫中共必須接受判決結果,但若以此為談判前提,中共必然不能接受,也會因此斷絕建設性談判的可能。須瞭解,區域國家若中斷談判,符合美國「亞太再平衡」及圍堵中共的戰略,但卻不符合包括我國在內的區域國家利益。因此,我們不能唯美國馬首是瞻,也不能成為美國「亞太再平衡」戰略的棋子。基於此故,我國和其他區域國家,絕不能以海牙常設法院判決作為談判的前提,這個問題應以模糊化、各說各話或者存而不論的方式處理。只要能維持談判持續進行,就存在解決爭議的可能。
五、結論
前蘇聯(俄羅斯)與挪威談判解決巴倫支海劃界爭議的歷史,可提供解決東海與南海爭議的參考。前蘇聯與挪威的劃界談判,是由漁業糾紛引發的爭議開始,隨著《聯合國大陸架公約》等國際法的發展,雙方的爭議及談判也延伸到專屬經濟海域和大陸架重疊的問題。2010年,2國終於簽署劃界條約,解決了長達40餘年的海域爭議。2國之所以能夠解決巴倫支海爭議,最主要的原因有三,包括對國際法的遵守、持續性透過談判解決問題,以及採取創造性的模糊途徑。這三個原因足以提供解決東海與南海爭議的啟發,以及我國訂定相應政策的參考。歸納而言,欲解決東海與南海爭議,應遵循三項原則,包括堅持以國際法作為解決爭議的依據;其次是須以談判作為解決問題的途徑;最後則是以創造性模糊,躍過談判的障礙,以尋求最終解決方案。
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雖然《俄挪劃界條約》不直接涉及領土主權,僅涉及雙方主張管轄權的海域,及專屬經濟區及大陸架等主權權利,唯本文認為2國解決劃界爭議的歷史及過程,仍可作為解決包括南海和東海在內海洋爭議的參考。 |
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)