(一)前言
受到經濟全球化的影響,我國自2000年起積極推動自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA),陳水扁政府於2002年4月16日,核定將「推動洽簽自由貿易協定策略小組及專案小組」併入「我國參與國際經貿事務策略小組及專案小組」,以提升決策層級及擴大協調功能,明確將洽簽FTA設定為我主要對外經貿政策與重大經濟戰略。2 馬英九前總統任內所推動之活路外交政策中,亦強調持續落實經貿自由化,設定「壯大台灣、連結亞太、布局全球」之整體經濟發展戰略,善用國際經貿互賴與互惠體系,平衡發展與東亞各強權的關係,加強拓展經貿外交。32014年2月17日更明確表示,要雙軌並進加入「跨太平洋夥伴關係」(Trans-Pacific Partnership, TPP)及「區域全面經濟伙伴關係」(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP)等區域貿易協定,並視韓美FTA為我國爭取加入TPP之重要參考架構。4
現任蔡英文總統於發表就職演說時表示,將以「出口和內需做為雙引擎」,強化經濟的活力與自主性,加強和全球及區域的連結,積極參與包括TPP及RCEP等多邊及雙邊經濟合作及自由貿易談判,提升國家整體經濟發展。5有鑑於對外貿易為我國重要的經濟命脈,我國未來是否能夠儘快參與國際經濟整合,攸關國家競爭力之興衰,因此應從如何健全對外談判體制開始著手。蔡英文總統先於8月16日第一次對外經貿戰略會談,會中通過《新南向政策綱領》,並責成國安會提出對外貿易談判組織調整之構想,委由行政院政務委員鄧振中負責規劃成立經貿談判辦公室。6進而於9月19日召開之第二次對外經貿戰略會談,拍板定案成立「行政院經貿談判辦公室」,引發外界關注。7我鄰近之競爭對手韓國為順利推動洽簽FTA,政府的FTA決策體系為自金大中開始,再歷經盧武鉉與李明博,迄今朴槿惠4任政府,藉由整併外交與經貿部會組織,所累積下來之談判經驗與協商能力的展現,使推動FTA逐漸形成一套目標清楚與配套完整的運作機制,台韓國情不同,雖不必全然參考韓國作法,但仍可截長補短,做為我政府經貿談判組織運作模式之參考。
(二)我國「行政院經貿談判辦公室」之成立背景與沿革
「行政院經貿談判辦公室」之設立並非現任蔡英文政府之首創,前身為「經貿談判代表辦公室」(Office of Trade Negotiations, OTN),由經濟部於2007年3月30日以專案任務編組方式設立,當時由經濟部主管貿易次長兼任總談判代表,底下由經濟部及外交部各指派一名副總談判代表,並依據各議題別設置談判代表。
兩岸簽署《兩岸經濟合作架構協議》(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)後,由馬英九總統親自擔任「FTA專案小組」召集人,提出以「多元接洽、逐一協商」的方式,推動洽簽FTA 相關事宜。進而於2010 年7月1日指示行政院設立「全球招商專案小組」,由經濟部、財政部、金管會負責對美、歐、日招商工作,並責成國安會成立「全球經濟戰略小組」,督導追蹤行政院產業法律創新、招商與投資等工作。2012年9月更進一步將行政院「國際經貿策略聯盟布局小組」改組為「國際經貿策略小組」,並設定為負責對外談判最高決策單位。同時擴大職能,由行政院院長親自擔任召集人,另由經濟部部長擔任執行長,各相關部會首長擔任委員,以強化政府談判決策機制。同時在該小組下設立專案小組,由經濟部長擔任召集人,並聘請各相關部會部長擔任委員,以不定期集會方式檢視對外經貿談判推動工作進展。另由經濟部設立「國際經貿工作小組」,由經濟部長擔任召集人,並聘請各相關部會次長擔任委員,負責國內各部會溝通協調工作。8
現任蔡英文政府設置「行政院經貿談判辦公室」之目的乃是為了因應國際經濟新情勢的需要,以漸進方式調整對外經貿談判組織,在人員組成方面,經部經貿談判代表辦公室現有員額及組織全數移撥政院,現階段重點以執行推動新南向工作為主,負責與部會「協調」,與各國展開對話諮商,將視談判進度需求增補人力,並培訓談判人才。
因此「行政院經貿談判辦公室」初期將以經濟部經貿談判代表辦公室的現有人員為基礎,初期編制40多人,比經濟部經貿談判代表辦公室的編制人員稍多,另規劃增加負責產業及食品安全等議題的談判代表,強化談判能量。總談判代表由政務委員鄧振中兼任,另設副總談判代表2至3名,由外交部次長侯清山及經濟部次長王美花兼任,另一位將由行政院長林全指派適當人員兼任;資深談判代表若干名,並視需要指定相關部會司處局長級人員兼任;另設談判代表或助理談判代表。經由副總談判代表,行政院經貿談判辦公室可與外交部、經濟部等部會就相關工作密切合作;透過資深談判代表,亦可直接與各部會聯繫合作。期盼能透過政府重新整合談判團隊,得以更有效率地進行談判分工及人力運用,強化經貿談判及經貿外交能量,進而推動經貿體制和國際接軌,以談判及國際合作帶動經貿法治現代化及經濟體質調整。
關於談判辦公室成立初期的工作,行政院表示除持續參與「世界貿易組織」(World Trade Organization, WTO)進行中的「服務貿易協定」(Trade in Services Agreement, TiSA)及「環境商品協定」(Environmental Goods Agreement, EGA)兩項談判外,將以推動新南向政策及繼續做好加入「跨太平洋夥伴協定」(Trans-Pacific Partnership, TPP)的準備工作為重心。
(三)韓國經貿談判組織「通商交涉本部」之沿革與運作方式概述
由於韓國政府將推動FTA視為21世紀之生存戰略,使韓國朝野皆對利用FTA為平台、推展「中型強國」之經貿外交具有高度共識,除著眼於開發經濟市場與通商投資外,亦將國家安保與能源外交納入FTA推動方針,使歷任政府得以有效率地整合外交及經貿相關部會、企業智庫、學術界與新聞媒體的資源,全心傾注國力布局雙邊與區域貿易協定。
自金大中開始,歷經盧武鉉到李明博政府,皆統一由獲得總統充分授權的「單一窗口」外交通商部執行 FTA 對外談判事宜。通商交涉本部不僅可從外交體系,獲得談判對象的資料,FTA 洽簽成功後,亦可與駐外使館共同執行成果。在國內則由財政經濟部(Ministry of finance and Economy)附設之,「自由貿易協定國內對策本部」(자유무역협정국내대책본부)負責對內協調關稅調降等事宜。
韓國自金大中政府時期開始著手擬定FTA推動政策,擴大外交通商部組織,增設「通商交涉本部」,統一負責對外經貿談判。其後之歷任政府領導人,亦結合對外經貿談判機構有效率地推動FTA政策,盧武鉉政府更著手規劃目標明確的《FTA戰略藍圖》,將外交通商交涉本部正式納入外交通商部編制,將通商交涉本部長提升為部長級位階,並採取多軌並行的FTA推動方針,同時與美國及歐盟洽簽FTA。李明博政府則以「能源外交」及「多角化洽簽FTA」為重心,將具有豐富天然資源之國家列為優先洽簽對象,藉由對開發中國家提供政府開發援助(Official Development Assistance, ODA),擴大洽簽FTA對象的範圍。
然而,FTA政策雖在GDP、貿易、福利、產業架構及競爭力提升等方面獲正面評價,但在推動FTA過程中之對內協商伴隨許多如國內受害產業補償政策等技術性問題,以及凝結人民共識及意見接納方面仍有不足。因此,現任朴槿惠政府考量自金大中政府以來,為追求對外談判時效與協商績效,而忽略對國內產業深化溝通的重要性,致力鬆綁法規,增加FTA談判透明度,採取外交、經貿分離政府運作方式進行政府組織改造,將通商交涉談判、執行及國內對策統一交由「產業通商資源部」負責,以提高通商政策之執行效率。
(四)韓國經貿談判組織運作模式可供我國「行政院經貿談判辦公室」參考之處
首先,就組織架構而言,金大中政府時期即開始在外交通商部組織下設置談判專責機構—通商交涉本部,依據金大中政府時期之《外交通商部部暨所屬機關組織》規定,明訂通商交涉本部掌理外國通商外交政策,並執行通商交涉業務;通商交涉本部長為對外談判交涉代表,並賦予其對外正式英文職稱為「Minister of State for Trade」,享部長級待遇,位階相當高。在對外談判的部分,外交通商交涉本部被賦予很大的權力,可以在對外談判時,直接和各部會協調溝通,並且為達成順利洽簽 FTA,甚至可以直接要求政府各部會必須協調配合。此外,除對外談判外,通商交涉本部藉由擔任如「FTA推動委員會」等委員會之主席,具有協調其他行政部會之能力。
再者,韓國政府為避免公務員因循環職缺產生的專業性低落而導致競爭力下降,自2000年起透過政府組織法,引進高階公務員比例20%以上必須從民間外聘專業人員之「開放型任用制度」,惟目前純粹民間專家任用高階公務員之比例僅達7.8%。2014年更討論將從國務總理室轄下新設「國家安全處」(National Security Council)開始,大舉採用外部專家,並以民間專家為中心進行營運,以全面改善偏低之民間專家任職高階公務員比例。
此外,韓國政府另在「外交通商部暨所屬機關組織」中,訂有可聘用15名外部人士之規定,其中包含3至5級外交公務員、副理事官、書記官及行政事務官等高階公務員。此規定顯示韓國除總統任命之政務官外,國家公務員不必然全經由國家考試任用之管道而來,也可以簽訂契約聘用方式來甄選公務體系外具備專業能力者晉任高階公務員,使外部人員可跳脫公務組織框架,進行較果敢的改革與政策調整。
(五)結論
過往馬英九政府時期推動FTA談判時,將經濟部經貿談判代表辦公室設定為幕僚單位,由於經濟部在行政院體制架構下,與其他部會屬於平行運作之組織,使經濟部面臨關鍵談判議題僅能達到協調溝通,並無法直接指揮或要求其他部會予以配合。如今蔡英文政府將經貿談判辦公室提升至行政院層級,並統一由「負責跨部會、或各部會權責沒有管轄的全國性行政事務協調」的政務委員出面協調整合,某種程度上將有助於進行橫向的跨部會意見整合,以解決部會之間因本位主義所產生的競爭或利害衝突。
再者,韓國過去主要負責FTA談判之談判人員,不論是外交通商部通商交涉本部,或是合併改制後的產業通商資源部,談判人才都約略有百位以上。以參與韓美FTA的談判代表團就有包括200多人,同時相關部會亦派員隨行見習,談判過程中再依議題複雜性增加談判人力。
如果現今蔡英文政府為有效推動包括TPP在內的大型FTA談判,並有意將「行政院經貿談判辦公室」做為專責經貿談判組織的行動指揮中心,並以國家利益最大化之高度,進行整體政策規劃與評估,而非僅是任務編組的性質,按現行公布之人員編制,加上若干向行政院相關所屬單位借調支援之官員,我國參與核心貿易談判的人數與規模相較之下略顯不足,實有擴編的需要。
此外,韓國以對外經濟政策研究院(Korea Institute for International Economic Policy, KIEP)為首,設有23 個政府智庫,專門負責進行政策研究與培養政務官經貿人才,我國雖亦有行政院國際經貿談判訴訟人才培訓班培養政府談判人才,以及外貿協會國貿特訓班協助培養企業外貿人才,相較之下之相關專責研究機構明顯不足。長期且有計劃地培育國際經貿談判人員已刻不容緩,建議政府可透過專案延攬或是成立專門研究智庫的模式,有計畫地為推展FTA培育源源不絕的國際經貿談判人才,並使相關人員能有更多機會實際參與國際事務,厚植談判能量,方能使國家的整體戰力達到最有效的發揮。
另一方面,我國正面臨國際處境與經貿環境的重大轉變,不論是全球化下的政治經濟變遷、跨國交流議題的質量變化或者是中國大陸國力的迅速崛起,都對我國的國際生存與發展,帶來前所未有的挑戰。我國受制於兩岸政治因素而不易與其他非邦交國簽署FTA 或參與區域經濟整合,兩岸經貿協商在我國憲政架構下,性質上屬於涉外事務,蔡英文政府並未將有關兩岸協商事宜納入「行政院經貿談判辦公室」業務範疇,而仍循陸委會、海基會機制處理,此一分軌運行機制之衍生效應,仍有待後續關注。
最後,韓國整體推動FTA的成功,在於國家領導人充份授權對外談判代表,使官員在關鍵時刻,可毫無後顧之憂為國家爭取最大的談判利益,同時亦不因形勢不利而屈就對方,更可堅守不符合談判條件與違背國家利益就不簽的原則,以致能順利推動包含韓美FTA在內的所有談判,期許「行政院經貿談判辦公室」正式啟動運作後,在複雜國際情勢中,對我國未來經貿談判與下階段國家整體對外交經貿戰略佈局能發揮最大的助益。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)