馬英九總統日前在2013年的元旦祝詞中,呼籲中國大陸新領導人習近平,在鞏固「九二共識,一中各表」基礎上,持續推動兩岸和平發展,全面擴大與深化兩岸交流。馬總統並強調,政府將積極推動兩岸兩會互設辦事機構,照顧每年來往兩岸間數百萬的廣大民眾,為兩岸和平發展的制度化打下更堅實的基礎。這是繼馬總統在去年11月15日,習近平當選中共中央總書記後,以中國國民黨主席身分拍發賀電表示:「值此貴黨繼往開來之際,期待貴我兩黨在既有良好基礎上,繼續促成兩岸雙方在擴大深化交流及互設機構等重大事務上,獲致更顯著的成果」。再次提及有關兩岸兩會互設辦事機構此一重要課題,並以此議題作為未來三年多開展兩岸關係的重要課題。
面對馬總統有關兩岸兩會互設機構的呼籲,究竟北京新的領導班子如何如何看待?筆者認為,長期以來對台政策對於中共最高領導人而言,不僅涉及到執政的正當性,有時更關乎到歷史地位的評價。因此,每位最高領導人基於不同的人格特質與領導風格,不同的內外時空環境,與不同時期兩岸關係的互動與交流,自然會提出不同的政策方針。台灣各界高度關注的是:究竟在習近平主政下,北京對台政策的方針與作為相較以往有何變與不變?且在習近平主政下,北京期待在對台政策取得何種成果以留下習的歷史定位?最重要的是,在習近平任期十年中與馬總統任期僅重疊三年半期間,兩岸關係又能取得何種中大成果,以為習的對台歷史定位鋪陳。
相較於鄧小平在對台政策上提出了「和平統一、一國兩制」方針,江澤民提出了「江八點」並成功收回港澳,胡錦濤也訂定「反分裂法」與提出「胡六點」,並完成了「三通四流」、「國共黨對黨談判」與簽署ECFA等18項協議開啟兩岸關係和平發展的新局。筆者認為,習近平十年主政下的對台政策最高綱領固然期待在兩岸的和平統一議題上取得重大的成果,最低綱領自然希望能完成江澤民與胡錦濤任內無法完成的「開啟兩岸政治談判,並能就結束兩岸敵對狀態達成和平協議」此一重大政治議題。北京涉台人士自然深知在習近平與馬總統只有三年多的交集的執政期,要進行政治談判並達成和平協議幾乎毫無可能。因此,在三年多時間裡,主要任務有四,其一為陸續完成ECFA的後續性協商(服務貿易、貨品貿易、爭端機制、產業合作),以深化兩岸經貿合作,並為兩岸和平發展奠定堅實的「物質文明」,其二為兩岸文化協議簽署,為兩岸和平發展時期奠定意識形態的「精神文明」。其三為完成海基海協兩岸兩會互設機構,開啟兩岸和平發展制度化與對台工作正式邁向前進台灣內部的歷史性里程碑。其四為兩岸縱使不能進入政治議題談判,但也要開啟邁入政治對話的歷史進程。這四項重點工作,促使不論是2016年台灣藍綠誰勝選都能形塑一個北京所期待的兩岸政治氛圍,為其結束敵對狀態達成和平協議奠定先期的基礎。
自1991年兩岸開啟海基會與海協會的兩會對話協商機制以來已經屆滿21年。回顧過去兩岸關係的互動不論是兩岸關係處於情勢嚴峻,或是兩岸關係自2008年以來處於和緩與密切交流,有關兩岸兩會在對方互設機構的議題,一直經常被提及。例如在2007年7月19日民進黨執政期間,當時海基會董事長洪奇昌,在接受香港明報專訪時就公開表示,「為因應台灣海峽兩岸交流所產生的各類問題,大陸海協會和台灣海基會有必要互設辦事處」。在2008年海基會與海協會恢復協商後,在6月12日第一次「江陳會」時,大陸「海協會」會長陳雲林主動提議「中國旅行社」來臺設辦事處處理相關旅行議題。2009年5月3日馬英九總統表示,兩岸間業務越來越多,需協調工作越來越廣,可考慮雙方在某些項目上互設機構。對此中國大陸「國臺辨」發言人楊毅回應表示,對兩會互設機構持積極態度,只要雙方認為時機成熟,條件具備,願意啟動協商。2011年10月17日馬總統主持「黃金十年」系列記者會,除表示審慎斟酌未來是否洽簽「兩岸和平協議」外,並重提將循序推動兩岸互設辦事機構。在去年8月舉行的第八次「江陳會」中,雙方也初步針對兩會互設辦事處進行溝通,並同意各自進行研究、規劃。
雖然兩岸兩會互設辦事處在兩岸互動發展中,不僅有其功能性的實質意義,更有重要的歷史性里程碑意涵。但其亦涉及到兩岸的政治互信與台灣內部法律修訂與朝野互動等諸多複雜議題。他山之石可以攻錯,筆者曾經針對當前台灣與無邦交國約84國設有代表處與辦事處(含對美國的「北美事務協調委員會」與「駐美國臺北經濟文化代表處」,對日本的「亞東關係協會」與「臺北駐日經濟文化代表處」)。兩岸目前相互設置的專業性機構(含具有官方性質大陸所成立「海峽兩岸旅遊交流協會」(簡稱海旅會),台灣所成立的「財團法人台灣海峽兩岸觀光旅遊協會」(簡稱台旅會),與台灣外貿協會以「台灣貿易中心」在上海等地正式運作)。台灣目前與在一國兩制下香港與澳門互設的辦事處,如我方以往派駐香港的「中華旅行社」,與澳門的「台北經濟文化中心」與後來更名的「台北經濟文化辦處」,暨香港政府派駐台灣的「香港經濟貿易文化辦事處」與澳門政府派駐台灣的「澳門經濟文化辦事處」。乃至同樣為分裂國家的德國雙方於1974年5月2日正式成立西德派駐東德的「德意志聯邦共和國常駐代表處」,與東德派駐西德的「德意志民主共和國常駐代表處」如何運作。甚而,也針對中國大陸海協會更設立唯一的分支機構–即「海協會駐澳門辦事處」,其意義與功能進行研究。針對上述五項既有類別型態進行初淺研究比較,筆者認為參酌上述既有機制設立暨考量當前兩岸互動主客觀條件,提出下列淺見。
首先,未來兩岸互設辦事機構,在兩岸無法就政治定位與用官方名義直接溝通對話之際,仍以海基會與海協會名義互設辦事機構在名稱上、法律上與爭議解決上較為務實可行。現階段北京在對台政策上係高舉「一中框架」為基礎,嚴防兩岸關係讓外界有賦予國與國外交關係的意涵。是以,不論是AIT與北美事務協調委員會,或亞東關係協會與日台交流協會,或是我方派駐美日等機構與外交部互動模式等兩例,都因為隸屬外交部,且功能屬性上等同使領館,在兩岸政治互信尚未深化的前提下任何具有國與國政治意涵的互設機構幾乎是不可能的任務。是以,以海基與海協兩會名義互設辦事機構應有助於鞏固與增進兩岸的政治互信。
其次,雖然兩岸目前的「台旅會」與「海旅會」,或是外貿協會所成立的「台灣貿易中心」,係由雙方官方所主導與設置,但其僅為處理觀光旅遊與經貿展覽等專業性與事務性機制,完全不符合外界所期待體現兩岸和平維護兩岸人民權益的「綜合性辦事機構」的定位。筆者認為以當前兩岸關係建構和平發展機制化的考量,兩岸兩會互設機構自然應屬於綜合性機構。連目前我政府派駐在「一國兩制」下香港與澳門的機構「台北經濟文化辦事處」,不僅在1997年後,由外交部移交給陸委會主管統籌,其業務與人員更是包含由教育部、移民署、文化部、經濟部…等各部會,已經是不折不扣的綜合性辦事機構,海基海協兩會本是雙方公權力授權的機構,何來與何需單項業務與功能。更何況目前兩岸兩會無論是談判協商的開展或是協議的簽署與執行,已經都由雙方各主管部會官員直接面對面為之。
其三,未來兩會互設辦事機構其所具備功能,應該包含雙方人民往返的旅行證件的核發(含必要的面談機制);代表雙方公權力並處理人民互動糾紛與具體權益交涉與保障事項(據兩岸特色的準領事護僑功能);並作為雙方公權力緊急聯繫與溝通的重要管道,亦即應具備一般所謂的「準」駐外機構功能,但是否完全享有一般駐外機構特殊待遇,則待雙方協商之。
其四,兩岸兩會互設辦事機構,雖然形式上係屬於海基會與海協會,但其主管機關自然為陸委會與國台辦。目前兩岸兩會在談判協商時所執行功能與業務都是陸委會所授權與認可事項。加上,目前我政府派駐在香港與澳門的機構「台北經濟文化辦事處」,也是陸委會主管統籌。
最後,兩岸兩會互設機構除了兩岸需透過協商取得共識外,也必須修訂兩岸人民關係條例暨相關法規。其不僅涉及到台灣內部立法行政的互動更涉及到朝野的互動;也將對台灣大陸政策的決策到執行機制運作有所改變。一但海基會未來在中國大陸設置辦事機構,不僅會對兩岸關係的互動與發展將產生重大深遠的影響,也對於我大陸政策的決策與執行機制也將產生變化,未來在總統的主導下,國安會祕書長、陸委會主委、海基會駐大陸代表,三者將成為我方在大陸政策決策、協調與執行上三大要角。面對此一重要議題自然必須審慎妥善為之。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)