前言
新政府上台後,高舉「新南向政策」大旗,但實際執行層面仍未有清楚的作為,因此引起許多政策辯論。本文將以臺灣公私部門及中國在緬甸的工作為例,提出以援助帶動投資發展的建議。
從援助到合作的發展趨勢
冷戰期間,大國藉提供資源給「落後」國家發展,擴大己方陣營的影響力,使援助成為重要外交工具。冷戰是國際發展援助的起源,亦是發展援助的轉型因素之一。在1990年代冷戰結束後,國際發展援助不再是防堵共產主義蔓延的策略,除了開始關注舊社會主義國家的經濟整頓問題,更因援助有效性議題而面臨轉型,援助他國發展的概念也逐漸走向發展合作,其內涵則強調受援國的協調性、關注援助的有效性、重視受援國良好治理的條件。
援助概念轉型的同時,許多發展中國家因經濟發展程度提升,從受援國的角色晉升為援助國的角色,其援助的思維與作法和傳統的援助國有所差異,因此被稱為新興援助國(Emerging Donors),如中國大陸、印度、巴西等國。這些國家皆不在OECD體系內,故毋需採取其規範和標準,來對其他國家進行援助。相較於傳統國家的政府開發援助,新興援助國的模式多以本國經濟利益為優先目的,希望能少量投入卻得到數倍的實際利益。如新興援助國之首的中國,其對外援助即將貸款、信貸及債務抵銷等援助結合貿易協定及商業投資的模式,冀能擴大其與受援國之貿易機會及經濟夥伴關係,並增加長期經濟實力與規模。
相較於傳統援助國強調與受援國的協調性,以及關注援助的有效性、良好治理的條件,新興援助國重視的是謀求雙方發展利益,強調達成雙贏的局面,與過去強權國家提供發展中國家援助的思維有所不同。學者Ngaire Woods即指出新興援助國儘管沒有要取代原先的多邊發展援助,但實際上卻挑戰了多邊發展援助的形式。
此外,「私部門的參與」也是當前發展援助不可忽視的趨勢。聯合國秘書長Ban Ki-moon表示:「在各國履行承諾的同時,也要仰賴私部門的支持,才能讓永續發展的目標成功」。從資金部分來看,援助國在難以投入更多援助金的情況下,私部門的參與即能讓開發中國家有更多的資金挹入。而在全球經濟環境急速的轉變下,私部門參與永續發展目標,除了能為私部門開拓新的市場,也有助於私部門強化其品牌形象,無非是一大拓展國際商機的機會。
臺灣援外:從非洲到緬甸
臺灣從1960年代開始大規模實施對外援助,當時主要工作是派遣農耕隊赴非洲協助友邦發展農業技術。在協助友邦發展農業、充實友邦糧食生産外,也試圖在政治上平衡北京的壓力。在1971年失去聯合國代表權後,雖在國際政治上被邊緣化,但因臺灣在經濟發展上有突出的表現,另一方面則因國際政治上仍有需求,因此仍持續提供援助給友好國家。以東南亞而言,當今除了一些小規模的投融資計劃,主要是提供技術給泰國皇家計劃基金會在農産品生産與防治,亦有強化印尼農企業的工作。
在許多提供援助的國家當中,贈與的「有效性」為各國皆須面對的問題,因此,如何提升援助資金的運用亦為台灣對外援助的問題之一。曾主導援外的國際合作發展基金會秘書長陶文隆(2009-2014),曾在外交部非洲司服務多年,對我國的「外交下鄉,農業出洋」,有很深刻的批評。他指出:「農業合作計畫講究亮點,不重實質,一個計畫每年平均都要投入30萬美元…但受益農民卻很少超過百人,農業產值不到當地農業產值的千分之一」,甚至有「實施超過10年,耗資上億元,受益農民僅10餘人…加入援助計畫的農民,連兩代都是貧農」的情況發生,且臺灣援外計畫建案多傾向農、漁場,以便於展示援外成果,作為宣傳亮點,不重實質。他特別以甘比亞為例,指出我國自1996年開始援助蔬果種植,僅2010-2013年間即投資百餘萬美元,但20年來,僅開發3.6公頃農場,受益農民90人。為了解決效率問題,陶秘書長十分強調商業模式,認為應「結合商業模式發展,在計畫前期授與技術,之後結合投融資工具回歸市場機制,帶入商業經營模式以發展財務永續,並協助夥伴國建立財務自主能力。」
東協成員國之一的緬甸,近年日益開放,不但成為各國爭相投資的對象,也是我國拓展關係的目標,而國合會也因此成為我國開展雙方關係的前鋒。2013-2014年左右,雙方開始接觸,當時國合會開始推動以投資為工具的合作案,認為國際合作應達到財務可行性與獲利性後,進一步吸引私部門加入,才能永續發展。在臺緬諸多合作的討論中,鄉村光電設備成為彼此都有興趣的主題。
由於緬方存在廣大的落後鄉村地區,但基礎建設不足,在電網難以布及的情況下,引進太陽能光電設備,不僅環保,也是發展落後地區的捷徑。緬甸官員多方稱讚台灣在這類産品的技術與品質,超出緬甸市場上的低價品。但臺灣產品對於緬甸民眾而言屬中高階價格,一時難以負擔,因此,要即時改善緬甸民眾的生活,似乎只能靠贈與。不過,陶秘書長有鑒於台灣援外經驗,認為直接援贈貧苦民眾並不是好方法,應由雙方共同出資,以貸款方式購買設備再予以民眾,如此方能在民眾間建立效率概念。陶秘書長的理念是國合會的資金(約三千萬美元)應與緬方預算(也約三千萬美元)合作,建立一條我國産品的出口鏈。一方面透過低利貸款,賦予緬方農民改善生活的機會;另一方面也能因非完全贈與,緬方民眾將會更珍惜産品。整體而言,則有助於壯大我國産品在緬甸市場的占有率。
2014年6月陶秘書長轉調他職,可能由於諸多協調性與雙方治理問題等考量,到了本年(2016)國合會才與緬方簽訂了「緬甸鄉村微集中式供電站先鋒計畫」,外交部出資二十萬美元的硬體設施費用,及國合會出資十五萬美元的顧問諮詢服務費用,對緬甸的馬圭省(Magway Region)及實皆省(Sagaing Region)兩個鄉村援贈太陽光電系統與照明設備,派遣專家提供當地村民供電站經營與維護之技術能力建構,並導入使用者付費機制,希望藉以發展財務可行的營運模式,供緬甸政府參考,只是到目前為止還在計劃階段,離設備的建置還十分遙遠。放眼未來,僅有「技術示範」的參考功能,缺乏擴張市場的積極性。
同様是援贈二個鄉村與二十萬美元,大同公司就展現完全不同的效率。該公司看中緬甸的太陽能光電市場,透過其泰國分公司,同様於2014年計畫援贈太陽能發電系統設備予緬甸鄉村,總預算也僅二十萬美元。考量供電需求與影響力,最後選定離首都奈比都車程一小時左右的仰光省兩個村莊作為援助地點,不到一年就完成太陽能發電系統的建設,並承諾包下後續維修工作。
私部門的大同公司,其援贈自有其市場考量。世界銀行在2015年下半年提出提供緬甸4億美金的無息貸款,用於緬甸國家電力規劃,包含了偏鄉小型太陽能發電的設置。由於這筆資金並非緬甸政府預算,而是國際援助資金,緬政府可多考慮品質而非價格。有鑒於此,大同公司即迅速成立緬甸分公司,在2016年展開的第一期投標,而其即以原先援助緬甸太陽能發電系統的經驗、知名度與人脈,爭取此一計畫中大部份的合約。世界銀行審核週期長,結果雖仍未知,但該公司已展現爭取市場的企圖心。
北京的經驗
大同公司以援贈做為開端,希望藉此打入緬甸電力市場,此一模式已類似目前新興援助國對外援助的模式。北京的援外模式即將私部門帶入,積極推行政府貼息貸款和優惠貸款、推動援外項目實行合資合作,其中政府貼息貸款和優惠貸款主要用於受援國當地的生產性項目建設,或是用於提供中國的成套設備和機電產品等,不僅可緩解受援國生產資金不足的情況,也可以推動企業間的合作,帶動中國產品的出口。
透過外援,中國企業和金融機構積極向外發展與受援國企業合資發展,中國與受援國形成了共同受益的合作局面。多年來中國政府與企業即遁此一模式在開發中國家拓展經貿機會,進入受援國。由於奪走許多原由歐美國家占有的市場,常受到許多西方媒體的批評,但這些批評也證實了此一模式的有效性。
針對緬甸,中國也不放過任何透過援贈而擴展市場的機會。就台灣企業有興趣的電力市場而言,由於緬甸去年八月遭逢洪災,中國以其電力受損為由,開始結合國內南方電網、國家電網、華能集團、國家電力投資集團等八家中國企業,在今年三月到六月間,對緬甸捐贈總值約六百萬美金的設備。
這些物資以免費的模式進入緬甸,勢必取代其現有設備,一旦在品質方面取得緬方認同,後繼市場龐大。難怪中國駐緬甸大使洪亮針對這項捐贈指出,電力物資捐贈將助於推動中緬電力合作與經貿往來,「在一帶一路建設藍圖的指引下,中緬方在電力等領域的合作前景將更加廣闊」。
結論: 新興援助模式之啟示
目前臺灣對南向政策的評論中,一個無法消除的心理因素就是對東南亞「落後」的想像,而這個想像也進一步成為投資與貿易的障礙。但相對而言,這個「落後」的想像卻往往是國際援助的基礎,在政府或民間都不會引起太多爭議,若能帶入新興援助國的援助模式,結合援助與投資,對於援助國與受援國而言,將能達到雙贏局面。
以中國大陸、大同公司與國合會在緬甸所發展的電力設備經驗來看,我國可考慮積極對東南亞進行援助。只是在援助時應擺脫傳統政府贈與的心態,制定適時適宜的法規,並結合公私部門之資源。政府在援助為有效利用資金,必須理解援贈不僅只為人道考量,更是謀求雙方發展的契機。
放眼全球,僅是透過援助難以促使一國持續向上發展,投資才能促進發展,在這種思維下,利用官方援助鼓勵我國私人企業進行投資,可以提升政府援助效率、改善民生、打開市場,我國與東南亞國家皆互蒙其利。因此,利用援助帶動投資,可成為新南向政策的開端。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)