根據《聯合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS,以下簡稱《公約》)、為回應菲律賓訴中國案(Philippines v. China)所設的仲裁庭,7月12日終於對這歷時三年餘,牽動中美大國角力、亞太區域安全、南海主權聲索、兩岸主權利益的南海仲裁案做成裁決。裁決要點概為:中國對九段線內海域的歷史性權利主張不具法律依據,南沙群島不存在符合《公約》定義的島嶼,中國建設人工島礁侵犯他國專屬經濟區權利,中國干預黃岩島(Scarborough Shoal,又稱民主礁)漁事活動、填海造島破壞海洋環境等。由於中國大陸不應訴,依照《公約》第296條和附件七第11條規定,這項裁決具有終局性和拘束力。
仲裁結果公布後各方反應不一。對中國大陸與台灣而言,這是極不利的判決結果,海峽兩岸官方立即表示絕不接受。就菲律賓而言,其三項主訴求大獲全勝,舉國歡騰中還有不少民眾喜極而泣。美國宣稱南海是其「最高國家利益」,強調仲裁結果具有法律約束力,要求任何國家均應遵守以維世界秩序,並警告不接受仲裁裁決將面臨嚴重後果。弔詭的是,《公約》對其裁決事項並無強制執行力,美國既非《公約》會員國、也非南海主權聲索國。
事實上,中國大陸屢次聲明「不接受、不參與、不承認、不執行」仲裁案及其結果,除了先前大規模填海造島、在西沙群島部署防空飛彈;同時宣稱南海為祖宗基業及固有疆域,絕不允許域外勢力藉端介入尋釁挑事。相對地,美國批評北京擴張主義蠻橫強勢,軍方機艦巡弋凌空凸顯航行自由權。今年6月中下旬起,先是美國雷根及史坦尼斯號兩個航母打擊群,在南海實施防空、海上偵察及遠程攻擊聯合軍演。7月5日至11日,中共解放軍海軍三大艦隊百餘戰艦和數十戰機齊集,在海南島和西沙群島間海域以突出實戰條件方式,進行「背靠背」規模罕見的攻防演練。中美雙方劍拔弩張對峙廣袤海域,無論從任何一個角度觀察,南海爭端已然成為21世紀新冷戰擂台與新衝突熱點。
仲裁庭的裁決無法平息南海爭端,卻對各當事國形成不同類型程度的鼓舞或壓力,甚至可能引發未來的擴大衝突。面對看似無解的僵局和山雨欲來的危局,中國大陸在裁決公布後可能採取的回應,國際社會高度關切矚目。針對中國大陸近年、尤其近期相關立場、聲明、評論、行動及政策說明,綜合北京的全球、區域、中美、兩岸和國家戰略布局思維,南海仲裁案宣判後北京可能概循九個基軸交互採取相關因應作為,茲歸納分析如次。
壹、聲明南海仲裁結果非法無效,抨擊域外國家藉機介入挑事
中國大陸多次公開聲明:首先,菲律賓提請仲裁事項實質涉及南沙群島島礁主權和海洋劃界問題,超出《公約》適用管轄範圍;其次,2006年中國大陸與俄、法、英等30餘國根據《公約》規定,曾對有關問題適用強制爭端解決做出排除性聲明;第三,《公約》第280條規定,應尊重各國自主選擇解決爭端的方式,中菲早已在聯合聲明、聯合公報等雙邊協議中選擇以談判解決爭議的方式。因此,北京指稱仲裁庭越權、擴權和濫權審理本案,任何裁決結果自屬非法、無效且不具約束力。
裁決公布後次日,中國大陸副外長劉振民指出海牙仲裁庭與聯合國所屬國際法院(International Court of Justice, ICJ)無關,更是政治操弄的結果。他更進一步指陳,仲裁庭庭長為迦納籍,4名法官中一人為菲律賓推薦,其他皆由前庭長日本鷹派政客、安倍政府安保法制懇談會前會長柳井俊二(Shunji Yanai)推薦;仲裁庭因法官組合、規則與運作方式而無法做出公正判決,導致南海仲裁成為國際法史上臭名昭著案例。稍後,聯合國及其所屬國際法院也分別公開表示,南海仲裁庭非其分支機構。
在中國大陸眼中,美國並非《公約》會員國卻積極介入南海爭端,幕後策動指導支持菲律賓仲裁訴訟,同時拉攏越南等聲索國及其他東協國家多方制肘中國大陸,更藉國際法之航行及飛越自由挑戰人工島礁的合法性與正當性。中國大陸更強烈抨擊裁決踐踏國際公理正義,是霸權國家「妄圖終結中國發展戰略機遇期拋出的『捆仙繩』,是西方企圖遏制中國崛起的『絆馬索』,是中國邁向全球性大國道路上的『攔路虎』。」尤其譴責美國意圖運用國際法箝制北京,蓄意挑事激化矛盾、慫恿對抗,美國為落實亞太再平衡政策,運用南海仲裁做為地緣博弈棋局圍堵中國。
貳、重申南海主權既有立場聲明,續留公約體制持續辯護維權
基於前述關於仲裁庭越權違法審理南海案的認知,以及仲裁庭法官組成、法理、程序和證據的諸多缺點,中國大陸據以合理化其對應仲裁案及其結果所採取的「不接受、不參與、不承認、不執行」立場與行動,既是依據國際法維護自身權利,也是維護公約的完整性和權威性。習近平7月1日在中共95週年黨慶大會有段論述:
中國不覬覦他國權益,不嫉妒他國發展,但決不放棄我們的正當權益。中國人民不信邪也不怕邪,不惹事也不怕事,任何外國不要指望我們會拿自己的核心利益做交易,不要指望我們會吞下損害我國主權、安全、發展利益的苦果。…中國奉行積極防禦的軍事戰略方針,不會動輒以武力相威脅,也不會動不動到別人家門口炫耀武力。到處炫耀武力不是有力量的表現,也嚇唬不了誰。 |
習近平當天發言獲得全場掌聲雷動。仲裁結果公布後,北京堅持寸土不讓、寸土必爭;習近平在會見歐盟外賓時也重申南海諸島自古以來就是中國領土,南海領土主權和海洋權益在任何情況下不受裁決影響。
南海仲裁裁決既然不利中國大陸,去留《公約》就成為可能的政策選項。北京當局關於脫離《公約》與否,主要循兩個軸線思考。第一,聯合國國際法院(ICJ) 1986年裁定,尼加拉瓜在訴美國案中勝出,美國抵制大部分訴訟程序,稱國際法院無管轄權並拒絕執行相關判決;美國隨後動用聯合國安全理事會否決權,阻止尼加拉瓜判決執行的要求,中國大陸或可仿效泡製。對此,中共黨媒《環球時報》7月9日曾以《退出海洋法公約應當是中國一個選項》社評討論。其次,認為不宜輕言退出《公約》體制者主要著眼於避免國際負面評價,《公約》整體對開發中國家權利主張仍屬益多於弊;另外,也須考量如若退出《公約》,中國大陸將喪失今後所有與海洋相關國際組織和司法機構席位,代價及影響難以估計。
衡酌成本效益與得失取捨,北京最終可能定調仲裁庭之南海案及裁決違反《公約》,但仍續留《公約》體制內進行組織戰、法律戰與輿論戰。中國大陸前副外長、全國人大外事委員會主任委員傅瑩的觀點,頗能描述這個思維的脈絡。她在7月6日英國皇家國際事務研究院(RIIA)演講時指出,「北京方面並不反對《聯合國海洋法公約》或仲裁程式,而只是反對仲裁庭在此案中對於權力的濫用。…中國拒絕參加此案的不負責任的審理,正是為了捍衛《聯合國海洋法公約》的完整性。」中國南海研究學院院長吳士存也認為,「中方不會因為這次仲裁庭的非法裁決結果而退出《聯合國海洋法公約》,相信中國留在《公約》內有助於維護世界海洋秩序的和諧與穩定。」仲裁庭自1899年成立,117年間共接受16起仲裁請求,判決皆無強制力;聚焦譴責批判南海仲裁庭個案的非法違約,卻不脫離《公約》體制,應是北京權衡輕重後會採取的折衷理性選項。
參、展開與菲律賓雙邊談判磋商,化解仿效跟進訴訟破窗效應
菲律賓外交部長亞賽(Perfecto Yasay, Jr.)7月8日透露,中菲兩國同意在南海仲裁案宣判後互不發表挑釁聲明。新總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)在南海議題和中菲關係上與其前任看法迥異。除表示戰爭不是選項,他並稱如果仲裁結果有利該國,菲律賓仍將與中國大陸舉行和解談判,合作共享南海資源,期望兩國保持友好關係。對於杜特蒂的善意,習近平已經公開表示歡迎,願意與這搬不走的鄰居共同改善兩國關係…。裁決宣判後,中國國務院新聞辦公室7月13日發表《中國堅持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關爭議》白皮書,譴責菲國提出惡意仲裁,但主張兩國重啟談判。今年9月菲國總統將訪問北京,此時已傳出菲國將派前總統羅慕斯(Fidel Valdez Ramos)率團與北京開啟接觸對話協商,北京也將把握契機扭轉仲裁案不利態勢,並藉以緩解中美南海軍事對峙的僵局。
菲律賓在南海仲裁案的全面凱旋,會否誘發越南和馬來西亞等國吹響追蹤前進的號角?北京此前透過經濟、外交為主的各種努力,維繫關係並做損害管控,曾經達到一定程度的成效。如今仲裁庭裁定南海九段線沒有法律依據,勢必鼓舞越南、馬來西亞起而效尤,挑戰中國大陸歷史性水域和固有權利的說法、作為與政策。尤其,面對其他聲索國接續可能仿照菲律賓興訟,北京既已痛批仲裁庭違法濫權,又怎可能接受仲裁對簿公堂?
這種破窗效應和骨牌效應,北京可能很快就須面對。因為,日本共同社7月13日報導,日本自民黨東海資源開發委員會委員長原田義昭(Yoshiaki Harada),計畫在7月底前決定具體內容,要求日本政府比照菲律賓提起仲裁案,促使中國大陸停止東海油田開發。此外,日經新聞也披露,首相安倍晉三(Shinzo Abe)將利用此機會施壓北京當局,解決中日之間的領海爭議。日本很顯然已經嗅到國際仲裁的法律、政治與戰略用途。此外,印尼也傳威脅聲請仲裁,除非北京承諾改善行為或展現妥協意願,該國計畫將數百名漁民移居到與中國大陸時起漁事爭議的納土那群島(Natuna Islands)。
肆、強化南海安全防務鬥爭準備,同時管控衝突避免對抗升級
中國大陸堅持寸土不讓,認為南海仲裁是美菲精心謀劃、自導自演的鬧劇,廢紙裁決沒人會執行。習近平早先表示「中國不怕麻煩」,措詞強硬指出別妄想北京會拿核心利益做交易。前國務委員戴秉國7月初在美國智庫交流時也直言:「南海裁決不過是一張廢紙,美國就算是將10個航母戰鬥群都開進南海,也嚇不倒中國人」。
事實上,仲裁宣判期間南海看似戰雲密布,中美兩軍互秀肌肉亮劍對峙;但是,在另方面兩國仍然保持接觸磋商,《中美海空相遇行為準則機制》細節談判也未曾中斷。裁決公布後,美方立即發動靜默外交策略,官員積極連絡相關國家要求冷靜克制降低緊張,無意讓衝突升級。話雖如此,但是北京顯然也已經備妥軍事對應方案。劃設南海防空識別區、加速建造人工島嶼、黃岩島填海造陸、在爭議海域進行軍演和尖端空海武器測試、海空抵近攔截較量等,都是反制因應的選項。領導團隊將根據美國對主權挑釁的程度,決定採取何種軍事方案。雙方擦槍走火引發衝突升級的可能性,未來或有增無減。
對於菲律賓和其他如越南、馬來西亞等南海主權聲索國而言,仲裁庭裁決無疑深具鼓舞。這些國家挑戰漁權、遊戲規則和北京新底線的頻次料將增加,中國大陸海警與海軍也將面臨維權和反制方式的新挑戰。
伍、炮製航行自由戰略反向溝通,中國大陸機艦現蹤其他海域
北京向來認為美國以亞太再平衡政策遏制中國崛起,更運用國際法中的航行自由權插足南海刻意挑戰人造島礁的適法性。新華社7月10日發表題為「美國莫把南海當成加勒比海」社評,譴責美軍機艦侵犯南沙群島島礁海空域,耀武揚威把別人家門口當成自家後院,霸權主義強盜行徑與其上世紀在加勒比海作為如出一轍。中國大陸對美國耍南海仲裁陰招的不滿,更因美日同盟關係而嫌隙加深。
因應及舒緩美軍機艦在南海的挑釁行動,北京有逐漸採取以柔克剛、以牙還牙、圍魏救趙戰略的趨勢。首先,南海民兵船團成立,以民兵漁船船隊抵近圍困美軍戰艦行動的情形將會出現。其次,對於抵近領海領空機艦近迫干擾攔截,過往已經不斷發生。對於美國指控的南海軍事化,北京也採取「相關軍事部署係回應美國軍事威脅啟動」、「美國製造南海軍事化」的說法,這種打蛇隨棍上的策略對美方行動產生一定的牽制作用。第三,比照美軍在南海標榜的航行自由行動,共軍也將如法泡製並用於其他海域,近期尤以東海為首選;以其人之道還治其人之身,刺激美日思考抵近爭議島礁挑釁較量的妥適性及衝突風險。其實,依據日本防衛省統合幕僚部發布的消息,2016年上半年日本航空自衛隊戰機為應對可能侵犯領空的中國軍機而緊急升空397次,創下歷年最高紀錄。中日戰機6月17日曾在釣魚台列嶼上空相遇,雙方幾乎爆發空戰。如果這種挑釁對峙的情況依然持續且逐漸增溫,共軍機艦現蹤美國關島、夏威夷或太平洋近岸,或許不再令人意外。
陸、檢討南海仲裁維權鬥爭經驗,強化話語權與地緣戰略運用
南海仲裁案從應否應訊,乃至裁決公布後相關行動選項,無論智庫研討交鋒、外交縱橫捭闔和媒體報導評論,法律和宣傳鏖戰方酣。全球化與資訊革命時代,話語文字的力量絕不亞於刀劍。美國透過菲律賓以仲裁法庭為戰場、巧妙運用海洋法公約為武器,在相當程度上對中國大陸構成重大威脅困擾。美國雖非《公約》會員國,卻仍打著國際法和維護世界秩序的旗幟,企望以《公約》做為框套中國大陸的緊箍咒,將爭端解決方案強加北京。中國大陸依據《開羅宣言》、《波茲坦宣言》和《舊金山和約》,主張承繼中華民國法統而對南海U形九段線(即我方主張之十一段線)內歷史性水域,擁有領土主權與海洋利益,卻為懷有敵意的美、日等國玩法弄法,強脅已經崛起的中國吞下充滿冤虧不平的苦果…。南海仲裁案全程的挑戰與回應,北京有太多經驗教訓必須反省學習,才能在未來掌握、運用、甚至改寫國際法和遊戲規則,有效確保國家主權利益。
除了學習掌控國際話語權制高點的法律戰和宣傳戰,北京在南海爭端和仲裁案過程中也深刻領略實力的重要。美國聯合日本,拉攏聲索國菲律賓,另又影響部分東協國家站隊,抱團組成仲裁戰線對抗中國大陸。北京也透過外交和經貿影響,在仲裁宣判前動員「朋友圈」60餘國聲援相挺。區域內地緣政治與地緣經濟板塊擠壓碰撞,原有的認知是「安全靠美國,經濟靠中國」,各國衡量權益避險(hedging)。此次相關國家對南海仲裁的選邊表態,等同於檢驗北京實力的石蕊試紙,提供政策檢討調整的方向與重要資訊。可想而知,中國大陸將會投注更多國家資源,致力於應對國際法和輿論話語權的人才與機構培植。
柒、運用裁決呼籲兩岸共同合作,注意台灣南海議題所持立場
蔡英文政府原對南海仲裁關於太平島的地位甚為樂觀,總統府發言人甚早就公布的南海三原則,首先就呼籲「對南海領土與海域權力主張都須依照國際法及聯合國海洋法公約」;聚焦太平島及其可享有的專屬經濟海域,避開九段線主權議題,這項原則與呼籲原有可能使兩岸關係橫生枝節。然而,仲裁庭卻對九段線和太平島定位做了最糟的裁定,震撼台灣政府及民間各界。仲裁結果兩岸同表絕不接受,兩岸之間出現新政府執政以來少見的共識。第一時間,中國大陸曾籲請兩岸同胞共同維護祖產,台灣則表示主權議題不會合作,但是重啟對話的機會之窗仍未關閉。
裁決公布後不少台灣政界與學界人士抨擊遭美國背棄利用、政府國安團隊嚴重誤判情勢、「向美靠攏卻被賞一巴掌」,最終台灣連太平島都被視為岩礁,丟失200海里、面積接近12倍大於台灣的專屬經濟海域…。南海仲裁案審理過程,美國成功分隔使兩岸單打獨鬥,要求台灣在南海議題上「少做即是多助」(to do less is to do more),最終兩岸雙方都被各個擊破,華府打擊主要敵人卻以烹宰台灣做為犧牲祭品。北京後續南海作為仍將尋求台灣合作,台灣對南海主權、U形線主張、檔案史料、太平島未來是否租借或提供美軍使用等議題立場,不僅涉及選邊站隊,更涉及憲法第4條領土與固有疆域認同,北京在意台灣在南海議題上所持立場。
捌、加速海空作戰未來戰力轉型,對美鬥而不破提高戰略競爭
2015年10月以來美軍機艦多次進入南海爭議水域,高調彰顯航行與飛越自由,澳大利亞、日本等國依樣效尤伺機挑戰北京。美軍敢於挑釁關鍵在於雙方軍事實力差距使然。中國大陸漫長的海上交通線,數年前東海防空識別區劃設時的較勁,尤其此次南海海域的對峙…,已經對中共解放軍軍事改革注入足夠的刺激與動力。
中美目前仍循「鬥而不破,競大於和」互動,雙方不願興戰,避免擦槍走火。但是雙方較量累積的經驗,顯示北京必須有效遏止域外勢力,才能避免外軍登門踏戶挑事叫陣,對於美國為首的西方列強不能寄望於和平相處的幻想。加速海空軍戰力轉型,提升反介入及區域拒止(anti-access and Area Denial, A2/AD)能力,發展對美軍事不對稱戰力,將成為共軍建軍備戰必須務實面對的目標。
南海仲裁荒謬裁決罵聲中,潛藏著13億中國人難得一見的極大共同悲憤,無異是對中國、領導人及全體中國人的極度羞辱。這次事件或將產生分水嶺式效應,重度侵蝕中美兩國戰略互信,中國大陸日後在相關國際議題、尤其與北京重大利益扞格、諸如朝鮮半島部署薩德高空防禦飛彈系統(Terminal High Altitude Area Defense, TTAAD)等事項時,美方將較難獲得北京的支持合作。
玖、加強南海實體主權利益作為,轉用民氣積極強軍強國建設
南海主權歸屬透過教育與政策宣傳,廣泛深植中國大陸人心,具有極高的全民共識。南海爭端與仲裁媒體聚焦頻密報導,北京雖不應訴,但卻高度重視;為了扭轉南海仲裁,中國大陸投入相當可觀資金人力。仲裁結果出爐重挫北京,菲律賓從竊占島礁翻轉成為最大贏家,中國大陸反被要求必須遵守判決放棄「祖宗海」。裁決不利雖早在意料之中,但未料卻是最糟情況,中國大陸舉國譁然、憤慨不平,極易勾起西方列強侵略、中國遭受百年屈辱的新仇舊恨。民意不滿亟待宣洩,民氣高漲必須疏導,否則人民或對立派系將質疑習近平及其領導團隊的能力與正當性,這是北京當局必須立即面對的嚴峻課題。
國際仲裁對中國極不利,落實了長期以來霸權主義和強權政治意圖迫害中國的陰謀論。基於宣洩疏導仲裁判決所激發的民粹或民氣,習近平高唱的強軍夢和強國夢,邁向建黨建國雙百目標,追求實現中華民族的偉大復興,都是穩妥的政策作為。
中共《環球時報》透過社評強調,縱使中國軍力短期內無法與美國並駕齊驅,但倘若美方以軍事介入南海主權爭議,中國應要有能力讓美方付出難以承受的代價。正因為如此,美國藉由南海仲裁要求中國大陸遵守國際法和世界秩序,卻在過程中傳達著國際現實的最壞深層訊息:強權就是公理,強者為所欲為,弱者逆來順受。世界既存霸權以如此方式教導崛起中的強權,已經對未來國際安全情勢投下重磅級的未知變數。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)