壹、前言
2016年4月26日澳洲宣布潛艦標案,結果不出意外,日本再次被自己打敗,也凸顯戰後日本國防工業的沉痾,並非安倍短短三年努力能徹底改變,尤其是日本國防工業的「非競爭體質」。澳洲總理特恩布爾(Malcolm Turnbull)在記者會宣佈,選擇「法國國有船舶製造企業集團」(DCNS Groups)為新型潛艇計畫(SEA 1000 Future Submarine Program)的研發夥伴,並表示具豐富潛艦出口經驗的DCNS提案最符合澳洲特殊的戰略與經濟需求。
事實上,早在4月20日許多國際媒體包含美國華爾街日報與日本共同社,紛紛報導日本以蒼龍級潛艇為基礎的提案已經出局。一般認為日本未能勝出的主因有三。第一、缺乏武器出口經驗。日本首次參與國際軍火競標,缺乏從標書形成與規劃、遊說與推銷策略、到擬定具經濟吸引力的提案等能力。也沒有在國外製造大型武器系統的經驗,對急於取得新潛艦的澳洲而言,政經與戰略風險相當高。
第二、經濟因素。日本嘗試從美國亞太戰略與美日澳海軍同盟的角度說服澳洲直接採用蒼龍級潛艦。2014年4月7日安倍與阿博特(Tony Abbott)峰會,共識啟動日澳防衛裝備和技術轉移協定談判。2014年7月8日安倍回訪澳洲,順利簽署《日澳防衛裝備及技術轉移協定》以推動潛艦的共同研發。然而澳洲國內卻因阿德萊德地區(Adelaide)產業日益蕭條,要求在當地建造潛艦以振興經濟的呼聲日益高漲。2014年8月27日澳洲製造業工會(Australian Manufacturing Workers Union)會長巴斯蒂安(Paul Bastian)表示,阿博特魯莽決定由日本建造潛艦將嚴重衝擊國家安全與海軍造船業。12014年9月9日工黨領袖休頓(Bill Shorten)抨擊阿博特與日本的共識已違反競選承諾,也是不負責任的決定。2
雖然澳洲財政部長霍基(Joe Hockey)於2014年12月2日表示不會進行公開競標,3但巨大國內壓力迫使阿博特政府在2015年2月12日改而決定開國際標,強調除日本外,已徵詢德國與法國的意願。4而德法便以豐富的潛艦出口經驗、完全在澳洲建造與技術轉移、以及極具競爭力的經濟誘因做為競標主軸。其中DCNS起步最早於2014年11月19日,決定採公開標之前,在澳洲設立分公司,積極與阿德萊德當地製造商洽談合作計畫,並承諾將提供約2900個專業工作,包含1700個工作在澳洲潛艦公司(Australian Submarine Corporation, ASC),以及造艦後1100個後勤維修與武器系統整合工作。2015年9月14日特恩布爾(Malcolm Turnbull)成為澳洲新總理,主張以振興經濟與擴大就業作為潛艦標的優先考量。5迫使日本放棄部分在澳洲製造由日本進行最後組裝的原始方案,重新評估完全在澳洲製造的可能性。6
表一、日澳潛艦大事紀
資料來源:作者自行整理。
第三、中國因素。相較於阿博特重視與美日的戰略合作以牽制中國在南海的活動,特恩布爾則被視為親中派,主張強化與中國的經貿關係以振興澳洲經濟,並於2016年4月15日訪問北京與習近平舉行峰會。7可能受到中國壓力傾向不採用日本蒼龍級潛艦,以免破壞中澳緊密的經貿關係。
這三種看法雖言之有理,卻都有共同的謬誤:把日本國防工業體質視為與德法相同,只是日本缺乏出口經驗,所以澳洲國內政治成為潛艦標案最後的決定性因素。
事實上,當澳洲在2015年2月改採國際標,日本國防工業的非競爭體質就浮上台面。首先、作為總承包商的三菱重工直到2016年4月15日,開標前十天,才在澳洲設立法人,晚DCNS將近一年半,可見其參與意願之低。其次、相較於法德以專業公關團隊先對澳洲國會、產業界、與軍方提出具吸引力的互惠措施與遊說。日本則完全由防衛省官員出面,並由日本駐澳大使負責遊說,而三菱重工對澳洲內部的公關活動幾乎為零。再者、雖然三菱重工也曾討論在澳洲建立焊接設施與技術人員培訓,卻從未提出具體措施,反映日本企業的軍工部門缺乏市場競爭的組織與經驗,自然無法與德法競爭。
日本國防工業的非競爭體質成為最後日本無法順利得標的主因:即日本企業不願也無法競爭、企業對武器出口抱持猶豫的態度、以及對尖端科技出口的保守態度。換言之,日本事實上是還沒開始競爭就已經被自己打敗,澳洲國內政治與其他因素自然也不重要了。
貳、日本國防工業的非競爭性體質
而造成日本國防工業非競爭性體質的主因便是1950年代授權經濟官僚主導國防工業,以及1967年的武器出口禁令。第一、日本國防工業高度專業分工導致寡頭獨佔,所以不需要競爭也無法競爭。通產省經濟官僚為避免過度競爭與資源浪費,刻意平均分配美國授權製造(licensed production)與國內軍事採購,以扶植四大重工(三菱重工、川崎重工、富士重工、與IHI)在不同領域的專業分工,卻也造成寡頭獨占與缺乏市場競爭的國防工業結構。以軍機為例,三菱重工專注於戰鬥機的研發與生產,川崎重工於大型軍機與直升機,富士重工於直升機與訓練機,IHI則專注於噴射引擎。日本2011年1兆4,716億日圓的國防採購總額,前五大企業就占53.1%高達7,820億日圓,其中多為非競爭的指定契約,即政府指定具有能力的廠商直接承包。公開招標也形同虛設,因實際上有能力承包的廠商也寥寥無幾。換言之,企業不需競爭也無法競爭國內的國防生產訂單,形成寡頭獨佔(winners share all)的非競爭體質。
第二、高度副業化與穩定的國防訂單導致企業軍工部門缺乏議價談判與競爭策略部門。在日本國防規模不可能大幅擴張、單一年度國防採購契約、8與武器無法出口獲利等限制下,大企業開始採取兩大策略以降低軍需依賴:一、將生產規模較小的軍事專用項目轉包中小企業,大企業則承接具一定生產規模的項目,但也創造出數以千計擁有軍事專用技術、高度依賴國防契約、但財務體質脆弱的軍需中小企業。以艦艇為例,主要承包商有三菱重工、川崎重工、與日本海事聯合造船廠(JMU)等,但配合研發與製造的中小企業超過2,500家。
二、大企業放棄尖端軍事科技研發,轉而發展結合國防生產與商業研發的軍民兩用科技體制(dual-use technology)。如軍用的「火砲特殊鋼技術」轉用於商業渦輪軸,將商用「碳纖維複合材料」應用於軍機等。大企業雖然成功降低軍需依賴度,卻也導致國防工業嚴重副業化。1993-2010年間,日本國防工業的年度生產總值只有1兆8,000億日圓左右,只占全國工業生產總值約0.6%。此外國防採購額只占大企業總體營收平均不到10%,有最多國防契約的三菱重工,軍需依存度也只有9%。
換言之,日本幾乎沒有純軍工企業,國防生產變成大企業利潤低但營業額穩定的副業。大企業傾向把人力、設備與資源配置在獲利較高的商業部門,軍工部門也不需要競標與市場策略專長的管理階層,大多延聘退休自衛隊軍官與官僚,以維繫與政府國防採購的溝通管道。
參、企業對武器出口的遲疑
為改革國防工業陳疴,過去三年安倍已進行四項主要國防工業改革。第一、日本國安會於2014年4月1日通過「防衛裝備移轉三原則」,符合程序要件即可申請武器裝備出口。第二、2014年6月19日防衛省通過〈防衛生產與技術基礎戰略〉9正式宣告日本國防工業脫離1970年中曾根康弘時代的國產化政策10,重點改革包含取消為人詬病的一年期契約制,可改採多年期契約,並針對重大國防採購編列特別預算。第三、2015年10月1日成立防衛裝備廳,以整合武器研發、國防採購、國防工業政策、武器出口政策、與國際聯合研發等,解決現行體制陸海空自衛隊分別採購所造成的浪費與缺乏效率。第四、2015年4月27日〈美日防衛合作指針〉11已確認日本將成為F-35亞太維修與升級中心。未來日本將挾強大的量產技術優勢逐漸成為美國軍火商最佳的國際維修與主要零組件生產基地。
然而對三菱重工等企業而言,上述改革仍無法提供足夠的利益誘因改變企業行為,造成日本企業持續對武器出口抱持遲疑態度。第一、「防衛裝備移轉三原則」只是內閣政策宣示,不具法律強制力。換言之,企業無法確認安倍之後首相的政策態度,在體制未完全確定之前,企業不會貿然進行組織、生產線、以及人力與設備的重新調整。第二、新武器出口政策仍以國際共同開發為主要政策目的,仍存在高度出口管制風險。企業必須完全配合政府的外交政策,而非開放企業自由參與國際軍火市場競爭,企業的主導權過低、風險過大。
第三、武器裝備出口仍是政府由上而下決策,政府與企業之間缺乏溝通與共識形成機制。日本企業配合政府政策參與國際競標到得標履約過程,必須付出鉅額成本規劃與執行標案,萬一未得標或履約期間發生摩擦,可能轉變為外交糾紛,對企業而言商業風險太高。此外日本有限的國防預算也無法提供足夠奧援,如成立避險基金等。第四、日本軍事科技主要掌握在民間企業,對企業而言尖端科技出口的商業風險大於配合政府政策所能得到的利益。蒼龍級潛艦就有數百項可快速轉為商用生產的技術,其中NS110高張力耐壓鋼板加工技術的出口更是可能對日本企業造成極大的商業風險。
第五、新出口政策的出口管制標準尚未完全建立,出口的最終實質審查權仍掌握在長期反對尖端科技出口的經產省官僚,而非推動武器出口的安倍內閣或防衛省。對企業而言貿然配合政府進行武器出口,必須承受省廳內鬥可能造成的政策中斷或突然轉向等風險。可見縱使在安倍強力支持下省廳地位較低的防衛省要挑戰經產省戰後幾十年對國防工業的主導權,絕非易事。
2015年11月14日安倍在土耳其與特恩布爾舉行首次峰會,安倍希望特恩布爾能支持日本的潛艦提案。但特恩布爾卻表達對三菱與川崎重工轉移關鍵技術的意願與轉移比率感到憂心,也對三菱重工不積極提出產業發展與經濟擴散效應的方案感到疑惑。安倍回國後旋即於2015年11月26日召開國安會,通過在澳洲完全製造與技術轉移以爭取潛艦訂單。2015年12月18日特恩布爾應安倍之邀訪問東京,安倍親自保證未來潛艦技術轉移不會出現問題。特恩布爾卻回答,會依澳洲的實際需求做最終決定。同時表達對三菱重工尚未於澳洲設立法人,也不願意主動與阿德萊德當地製造商洽談合作等消極態度感到訝異,也再次表達對日本執行技術轉移意願的懷疑。至此對安倍政權而言,鋪陳多年的潛艦出口大勢已去。
肆、結論
日本再次被自己打敗。總體而言,安倍內閣非常賣力拖著日本企業去爭取澳洲潛艦訂單,但經濟官僚與主承包商卻興趣缺缺,甚至認為安倍不瞭解包含科技與經濟在內廣博國家安全的重要性。換言之,澳洲首相換人,只是最後一根稻草,凸顯日本國防工業還沒準備好參與競爭激烈的國際軍火市場,也反應改革陳疴多年的日本國防工業絕非一蹴可幾。日澳潛艦合作的破局可歸結六點戰略意涵。
第一、美國雖支持日本扮演更積極的國際角色,也支持日本開放武器出口,但出於國家利益與戰略考量,美國軍工業大多希望日本成為最佳合作伙伴,而非快速崛起的競爭對手。第二、日本已開始與美國談判「國防互惠採購協定」(US Reciprocal Defense Procurement and Acquisition Policy Memoranda of Understanding, DPAP)。日本企業成為美國零組件供應商是重振國防工業與重返國際軍火市場的最佳策略。然而仍存在二大挑戰:一、日本必須採取國防工業雙軌體系,分離國內國防採購與零組件出口體制,如果日本將出口體系建立於目前的採購制度上,大部分美國廠商將無法與日本合作。二、日本出口許可仍不易取得,特別在關鍵科技如特殊合金加工等。
第三、2015年2月澳洲決定開國際標之後,美澳已達成共識,無論澳洲採用何種載台,都必須採購美國的指揮通信系統與武器系統。換言之,澳洲潛艦採DCNS載台並不會影響美日澳三國海軍同盟的成形。第四、潛艦合作的破局對日澳關係而言不完全是負面。若日本在國防工業體質尚未調整前,匆促進行潛艦合作。日澳可能在計畫執行中,因技術轉移造成關係摩擦,甚至演變為外交糾紛。美日1980年代的F-2聯合研發就是一例。第五、國防工業目前的發展困境,將迫使日本政府繼續導入出口市場以強化國防工業基礎、調整企業體質、降低國防採購成本、順利與國際尖端武器研發接軌、以及進行大幅的產業構造重組,以適應今後變動速率更快的國際環境。包含整合國內廠商(reconsolidation)、軍需中小企業退場、以及建立商業合理的出口體制。
最後、台灣應積極把握日本國防工業轉型的戰略機遇期,以溫水煮青蛙策略與日本進行模糊空間較大的兩用科技與零組件合作,逐漸滲透突破。並配合日本政府正在規劃執行的軍需中小企業退場機制,承接日本有意願且同時符合台灣產業與戰略需求的技術,深化兩國相關領域的合作。其中美國將扮演關鍵的平台角色,避免國際政治成本高過戰略利益。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)