在綠朝新貴即將登入廟堂掌理國家大政前夕,臺北面對北京聲聲催促承認九二共識喊話,內心深知假若處理不慎,此等聲浪恐怕隨時將會轉變成為對立叫陣,產生兩岸關係之動盪變局。
兩岸關係制度化發展盲區
儘管北京將兩岸各說各話之九二共識,視為雙方關係賡續發展之定海神針,並且不吝將其納入多項黨政文件之中;但若論雙方關係發展上,最能夠保障制度化之機制,其實不僅是具有高度政治性之九二共識論述,還必須要正視雙方在維繫互動往來正常運作上,所訂立之各項法令規範。
過去幾年來,大陸涉臺學者與政策單位,不斷對臺喊話,希望雙方關係走向制度化發展。誠然此等論調真正用意是希望將兩岸關係定調定性,但是假若將其重點僅置於政治性之論述,而忽視在實務上具有操作價值之法令規範,其實才是對兩岸關係發展上,真正發揮具體作用之定海神針視而不見。
看重政治承諾忽視法制配套
兩岸不僅是在政治體制上有所差異,經由多年來不同之政治實踐過程影響,亦塑建不同政治文化。儘管就法治精神來說,臺北並不算是完美,但與北京相較,對於法律體制重視程度,還是遠超大陸甚多。
北京在政治文化上較為重視當政者所曾表達之政治承諾,因此每位主政者對於兩岸關係發展,都會發表不同政治論述,但是由於時空條件變化,諸多依據發言當時所承諾之政治條件,如今早就失去其原有立論基礎。因此諸多在兩岸關係發展上,不同階段所留政治遺緒,若不加以釐清,不無可能會產生誤解而另生枝節。
但此等不論是幾條幾點,兩岸學界與主政部門其實亦從未有系統地加以整理;北京面對民進黨臺獨黨綱,不知其是否仍具有實際意義,或者業已遭致日後其他政治論述所取代,而決心予以窮追猛打,要求說個明白時,其實亦從未反思,本身以往所提過之各條各點,是否亦應當比照辦理,重新宣示其是否有效。
其實兩岸關係要能夠穩定發展,必然是要朝向制度化發展,但是要能夠制度化,就不能將其基礎建構在不穩定之政治承諾上。所有政治承諾若未將其具體轉化成法律規範,其實就有可能隨著人亡政息化為泡影。人走茶涼是政治興替之常態,為能確保施政之有效性,建構法制加以規範,才能夠維繫政策之穩定性。
北京其實不是不知道此等道理,正因如此才會產生將政治立場之論述,化成反分裂國家法之條款文字。但是就法律義理來看,將政治論述與法理體制糾纏不清,究竟是能夠增加論述之力道,抑或是對法制尊嚴性產生負面影響,其實這的確具有辯論之空間。但北京看重政治承諾與論述,但忽視法制配套與堅持,卻是不爭之事實現狀。
兩大法令類別須先整理分類
針對兩岸互動關係,其實臺北與北京雙方都已分別建立多項法令規範,其中包含各個不同法律與行政層級,就類別來說,亦涵蓋多種面向。對內來說,有規範行政機關辦理事務之內規或標準作業規範,對外亦有針對臺商、臺生與臺灣民眾,或是反過來對於陸商、陸生與來臺大陸民眾之行為規範,以及協助其辦理或申請活動之規則。就其數量與複雜程度來說,確實已經到達不容忽視,同時必須有系統地加以整理地步。
嚴格上來說,所有此等法令規範可以分為兩類;首先就是與兩岸協議完全無關,雙方行政機構為能辦理涉臺或大陸事務之法令規章。另外就是從兩岸數十項協議與備忘錄中所衍生而出,必須由雙方調整不同層級之法制配套規範。當然前述兩種類型之法令規範,相互間不是不能夠接軌與轉換,同時有些時後亦難以加以完全切割,但依據其是否從屬於兩岸協議,確實是項合理之區分標準。
嚴格來說,兩岸互動許多時刻確實是民先於官,所以在雙方達成正式協議前,諸多活動可能早就存在,所以為能有效管控此等活動,雙方行政機構在未獲得共識與協議前,針對本身有效執法管轄範圍加以規範,其實並無不當。但是當雙方達成共識與協議,獲得相互通報與合作空間後,自然就可在既有法制基礎上,就適用法條進行調整,以便有效支持兩岸協議順利運作。
但是亦有可能是藉由兩岸協商所達協議,作為雙方各自建構本身管轄範圍內法令規範之基礎,此時此等規範就自然成為兩岸此等協議之法制配套,從而強化兩岸協議在實際運作上之有效性。當然有些加諸於對岸商人、學生與民眾,在本身管轄範圍內活動之行政規範,確實是與兩岸協議無關,但其在兩岸互動所能建構之可期待性與可預期性,並間接有助於兩岸關係穩定發展,亦不可以加以忽視。
就目前來說,以審視兩岸陸委會、國臺辦、海基會與海協會網站來說,雙方對於此等涉及兩岸互動之法制規範,顯然重視與資料整理完備程度差距甚大。誠然網站資料整理完備與否,未見得能夠真正顯現出對此等法令規範之重視程度,但是卻能夠代表此等機構對於相關民眾,在提供法律服務資訊上能夠服務之水準。
兩岸互動其實亦是項爭取人心之較勁,能夠提供民眾完整資訊與協助服務,自然就可以獲得民眾支持有利操作之基點;這亦是臺北與北京雙方對於政令宣導與便民服務極為重視之原因所在。特別是當政策上必須招商引資或爭取跨海就學時,更是會採取主動作為,儘量提供完整資訊。
但是在此必須指出,陸委會與海基會網站對於涉及兩岸事務之法律與協議資訊確實較為完整,不但具有專屬網頁目錄,更具有完整導覽說明。相對上來說,國臺辦網站對於兩岸協議完全未建構專屬目錄,讓人覺得係刻意避而不列,但是在政令宣導資料時,又多次引註不同兩岸協議,作為證明兩岸共同支持特定事務之證明與基礎。此種對於兩岸協議未能逐一明列之作法,儘管有其背景因素考量,但總是未能對民眾提供理想之服務品質。
不論如何,雙方對於前述兩類法令規範之資訊服務,不論就建構網站資訊或是刊印相關參考出版品來說,其實都還有再努力之空間。但是正本清源來說,為維持兩岸互動關係之穩定發展,雙方還是應當在法制體系上再下功夫。為能讓雙方都能夠在相互往來上不致產生誤解誤判,能夠正確預期所採行動與反應,運用法制體系加以規範,其實會比建構在抽象政治論述上更為可靠。
建構法制體系法治穩定互動
就兩岸雙方建構處理相互關係之法制體系,以便藉由法治來穩定往來互動上來說,必須著重於建構包括母法與子法規範從屬關係,以及中央與地方法令指導關係兩個架構之完整法制體系。
就臺北這邊來說,當初藉由中華民國憲法增修條文作為法源,再經由立法程序建構被簡稱為兩岸人民關係條例之臺灣地區與大陸地區人民關係條例,作為規範臺灣地區與大陸地區人民之往來,並處理衍生之法律事件法制基礎,其實就法治來說,算是比較完整成熟。儘管多年來不斷有政治人物運用各種方式,對兩岸關係加以撥弄,但就母法與子法規範從屬關係之法制層面來說,能夠維持相當程度之穩定性,其實就是仰賴此等法制基礎。
相對上來說,大陸對於兩岸關係之指導架構,基本上都是仰賴諸多政治論述,儘管大陸涉臺人士會堅稱。反國家分裂法可以視為大陸指導兩岸關係架構上之頂層母法,但若仔細檢視其條款內容,其卻因無法具體指導雙方在諸多層面上之務實互動關係,從而根本就經不起法理之基本檢驗。就此面向來說,北京確實應當務實考慮去建構出,能夠真正指導雙方關係穩定互動之頂層法條,如此才能真正保障雙方關係走向制度化發展。
至於要重視能夠明確規範中央與地方法令指導關係之法制體系,是指大陸各地都有其特殊性,對待臺商、臺生與其他民眾,有時在行政上或許考量地方特性會有特殊規範或安排,藉由中央所建構之通用法則對比地方所具特定規則,更能使臺灣民眾掌握大陸整體政策,此對雙方關係亦有正面助益。
信守法治乃是面對民眾時要表現政治誠信;子貢問政,孔子堅持去兵去食不去信,真正著眼點在於人心向背。與其要政治對手屈服在政治論述之抽象符號,無寧藉由落實建構法規體系,來建構出維繫兩岸穩定互動之信譽;雙方健全之兩岸關係法制體系,才是真正能夠維持誠意往來之定海神針。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)