南海(South China Sea)海域面積約有350萬平方公里,南海海域範圍大約南北1,800公里、東西約900多公里,包括有群島、沙洲、礁、暗沙和淺灘。越南稱之為「東海」,菲律賓則稱之為「呂宋海」或「西菲律賓海」。自北至南,大致有東沙群島、西沙群島、中沙群島、和南沙群島等四大群島,大致上有超過200個無人居住的島嶼和岩礁。原先南海諸島的總面積約只有164.74平方公里,其中東沙群島約有1.74平方公里,西沙群島約有10平方公里,中沙群島約有150平方公里,而南沙群島只約3平方公里,但由於各國近年來進行填海造陸,促使南海諸島面積逐漸變大,如南沙群島超過10平方公里,也連帶地尖銳化主權爭議問題,甚至牽連到整個南海區域大國的軍事對抗和利益。
一、南海海域成為大國覬覦之利益所在
南海海域之所以成為兵家必爭之地,主要原因不外有三:一是南海海域是印度洋和太平洋之間的咽喉,是國際多條海運和航空運輸航線必經之地,每年約有超過5兆美元的商業利益運輸經由此;二是南海蘊藏有豐富的石油與天然氣,據估海底石油蘊藏達200億噸,資源利益高達1兆美金;三是基於主權宣稱的政治利益,這也牽涉出南海周邊國家的利益,讓此海域成為一個政治敏感的區域。
而美國勢力重返東南亞的戰略宣示,最主要的區域無疑是南海海域,可以讓美國展現其軍事實力,以及扮演實質海上霸權的角色。一則配合著美國在南海地區進行再平衡戰略,來確保美國在南海區域的核心利益作為相當明顯,以及可以對抗中國在南海主權的訴求和資源掌控。二則積極拉攏其他南海海域聲索國家,來確保美國在一定程度上的軍事影響力和軍事合作,讓美國在南海海域的航行自由權益更受到支持與肯定。三則保護美國在南海地區400多億美元投資和近900億美元的貿易利益。無疑地,這將掀起中美在南海的爭霸。正因為這些資源與地緣戰略考量,也讓「南海」成為亞太地區的「波斯灣」,讓南海衝突成為亞洲地區最大的潛在風險的火藥庫。
對於南海主權的訴求,中國一直以劃定領海範圍的九段線為傳統歷史疆域,但南海周邊的東南亞聲索國認為九段線並不符合《聯合國海洋法公約》規定,因為九段線並不等於領海基線,何況中國目前尚未劃定在南海的領海基線,這是中國在南海海域常受質疑之處。面對此質疑,這讓中國試圖藉由越菲構築島礁工事手段擴大其主權宣稱,也來進行填海造島鞏固中國的南海軍事防禦設施,畢竟中國在技術上和資金上都處於優勢。加上中國一直想晉升為海洋軍事大國,在南沙海域設立島礁軍事基地,將來可以讓中國海軍勢力延伸到印度洋或南太平洋。
此外,日本、俄羅斯和印度也積極參與東南亞事務,都意在南海的戰略價值,同時可以發揮制衡中國勢力在南海的擴張,來維持其在南海區域的自由航行權和相對優勢。特別是印度儼然將越南與菲律賓當作其在南海海域的戰略支點,不僅在越南建成衛星監測站,也將其跟在印尼、汶萊設有的衛星監測站連接起來,而且印度也與菲律賓發表聯合聲明軍事合作,也將南海稱為「西菲律賓海」,這可以看出印度對菲律賓在南海問題上的戰略支持。而日本在2014年8月不僅無償提供越南六艘二手船隻給越南做巡邏船使用,也在2015年11月與越南簽署允許日本自衛隊艦艇停靠越南金蘭灣軍港,而日菲兩國在2015年6月同意加強擴大兩國的軍隊之間的聯合訓練和軍事演習,並合作建立菲律賓海岸警衛隊,並轉讓軍事裝備和技術。而俄羅斯和越南在2009年交易的6艘基洛級636型柴電動力潛艇,在2015年底已經交付5艘並且服役,此舉無疑地也提高越南在南海的海軍實力。
最值得一提的是,而越南和菲律賓與中國的主權爭議也促使美越、美菲關係的日益增強,越菲兩國也藉機拉攏美國來對抗中國在南海的影響力,此舉亦可以配合上美國歐巴馬重返亞洲和再平衡戰略推動的軍事需求,讓美越菲三國在南海區域利益可以結合,也讓美國在東亞地區和南海海域有最佳戰略的切入點。因此,表面上,看起來是中國與南海周邊國家的主權爭議,以及南海海域資源的競爭與爭奪,但是在背地裡,不難看出是中美兩強正在此地區進行領導權的爭霸賽,甚至是更多大國想積極介入南海事務,以提高自己在南海區域相對地位。
二、南沙群島的軍事化部署與堡壘化
南沙群島是四大群島中島礁最多、散佈最廣的群島,共有500多個島礁,包括有六個重要群礁,而主要的島礁包括有永暑礁(Fiery Cross Reef)、美濟礁(Mischief Reef)、渚碧礁(Subi Reef)、太平島(Itu Aba Island)、中業島(Thitu Island)、南威島(Spratly Island)、西礁(West Reef)、東礁(East Reef)、彈丸礁(Swallow Reef)、萬安灘(Vanguard Bank)等。但自1988年起中國以建設永暑礁國際海洋觀察站為起點,便開啟進兵到南沙疆域的戰略思維,試圖將海空基地南推千里。
根據1982年的《聯合國海洋法公約》,島嶼和島礁都享有12海里領海,但低潮高地—即使是人為擴建為島嶼—則沒有擁有12海里領海。對中國來說,則強烈主張在其主權範圍內的島礁,儘管是低潮高地島礁(如渚碧礁、美濟礁等),亦可以建構工事設施,以及填海造島技術,讓其更成為主權領土事實的島嶼。同時,更可以肯定的是,中國考慮的不是島礁12海里的主權和領海問題,而是思考如何在一群島嶼周圍的連結來劃領海基線,並以軍事實力為後盾,再來對其所有水域宣示其主權,以及順勢設立南海防空識別區。
目前中國控制少數島嶼,大部分重要島嶼被越南、菲律賓、馬來西亞等國侵佔。越南約佔領南沙有29個島礁、菲律賓約有10個、而馬來西亞和汶萊都佔有3個,印尼亦宣稱擁有8萬多平方公里的南沙海疆。相對地,目前由中國控制的南沙島礁僅包括有永暑礁(Fiery Cross Reef)、美濟島(Mischief Reef)、渚碧島(Subi Reef)、黃岩島(Scarborough Shoal Reef)、南薰礁(Gaven North Reef)、赤瓜礁(Johnson Reef)、華陽礁(Cuarteron Reef)、東門礁(Kennan Reef)等。
事實上,長期以來,越南侵佔南沙島礁相當積極,在20多個島礁實施大規模填海造地,並同步建設港灣、飛機跑道、導彈陣地、辦公大樓、軍營、旅館、燈塔等固定設施,還在萬安灘(Vanguard Bank)、西衛灘(Prince Consort Bank)、奧南暗沙(Orleana Shoal )等建設多座高腳屋和直升機起降平台,所以越南是真正製造南沙海域不安的始作俑者。而中國在2013年也開始啟動所謂的「陸域吹填工程」,以加緊填島工程的進度,在南沙七個島礁上同時進行擴礁闢疆工事,在一年的時間裡,就填造出超過10平方公里的島嶼面積,其造島速度幾乎是越南的100倍,相當驚人,難怪越南會備受安全壓力與威脅,而極力反對中國在南沙擴張的軍事工程。
儘管中國多次強調南沙群島島礁上的建設需要,可以提供更多民間和非軍事上的服務,但仍被西方和東南亞媒體視為是進行軍事化發展,這對南海區域安全不僅是一種挑釁,也是一種嚴重的安全威脅。對於中國在永暑礁新建成的飛機跑道上測試飛機降落,很明顯地將進一步鞏固其對有關南海島礁的主權聲索。雖然在平時可以擔任民間用途,如援助、海文研究、確保海上安全、觀光、環境保護等任務,但在戰時更可以發揮軍事堡壘的功能。再進一步而言,中國不僅可以控制有關島礁的領空與領海的主權,而且也將掌控著周邊水域的資源和安全,這將引發南沙群島島礁軍事化和堡壘化發展的競逐。
三、中國在南沙群島填海闢疆戰略與部署
其實中國在南海南沙群島填海造島工程中,所建成的不只是永暑礁,還有赤瓜礁、東門礁、華陽礁、南薰礁,而渚碧島、美濟島在近期工程完工後,陸地面積將分別達到5平方公里和6平方公里,都比永暑礁大了一倍多。在這些島嶼建成之後,不只是可以停泊艦船和起落飛機,還有駐紮陸軍,島上也部署各種火炮,其火力威力和密集度遠遠超過艦炮火力,對於來犯的艦船可能遭受中國陸海空的立體打擊。因此,填海造島工程在南海海域彷彿建造多座固若金湯的軍事島礁堡壘,完成進可攻、退可守的軍事防禦陣地。
永暑礁位於南沙群島之中部,距離馬來西亞、菲律賓各約550公里,在2014年7月時仍是一座小型礁堡,自8月起擴建,至11月已建成一個人工島。就永暑礁的建設來看,中國花費了將近700多億人民幣填海造陸,讓它總面積從0.081平方公里擴大到約2.8平方公里,並升格為永暑島。單單填造永暑島便約使用了將近1.2億噸水泥,相對於美國在100年才用去44億噸水泥,足見中國瘋狂造島的企圖,以及中國在海上造島的實力與能力。
而且永暑礁建也建有碼頭,足以停靠約5,000噸級軍艦。永暑島超越了南沙最大的天然島太平島(Itu Aba Island,約0.5平方公里),成為僅次於美濟島和渚碧島的第三大人工島。甚至包括在赤瓜礁、華陽礁、南熏礁及其附近海域上,均出現有大批中國工程人員,施工進展相當迅速。不但在美濟島和渚碧島上有機場跑道的建設,在華陽礁、赤瓜礁上亦建有大型燈塔。很明顯地,中國對南海海域的戰略正在進行「小島堡壘化、大島陣地化」構築。
此外,渚碧礁和美濟礁的變島工程更是具體的兩例,渚碧礁從十年前面積不到1,000平方公尺,大約只有三層樓的高度,至2016年初已經擴大了400倍,面積增加到4平方公里,目前是南沙海域第二大人造島。而美濟礁變島更是奇蹟,以前整個礁島陸地幾乎都在水面下,但目前面積已經達到5.66平方公里,成為南沙海域上最大的人造島。
就軍事上而言,中國在南沙海域部署「能看家、可常駐」的空中力量,是確保其在南沙海域安全的重要戰略。而永暑島跑道的建構,正是這一戰略訴求的直接體現,至少可以從海南島延伸戰略縱深到1,300公里外的南沙群島位置,緊緊聯繫著大陸與島嶼之間的軍事防衛。而通常超過3,000公尺的機場跑道,便足以提供大中型運輸機和戰鬥機之起降,一旦南海風雲突變,中國軍隊可隨時出動運輸機,向島礁上增派作戰人員、防空/反艦導彈,或是出動戰鬥機和轟炸機,可以快速強化防守兵力和攻擊能力。
另外,在非軍事上,中國認為海警執法巡邏機和軍用飛機,可將永暑島作為是「海上前進基地」,對南海島礁和敏感海域進行常態化的巡航,確保海域的航行安全和打擊海上犯罪。此外,一旦中外漁船、商船在南海區域遇險時,空中救援力量也可快速抵達實施營救。因此,「島礁空港」的建成在某種意義上是中國強化和落實其對南海管控和治理的能力,亦可以凸顯出中國在南海區域的「主人角色」,以及對南海海域環境與航行安全的維護。
一旦中國大陸對南沙群島8個島礁(與西沙群島永興島)完成軍事設施部署後,中國將擁有絕對的南海控制權優勢,有助於中國逐漸掌握對東南海區域的戰略性控制權,並進而與東南亞國家談判制定「南海共同行為準則」(COC)時,取得主導先機。在此情況下,美國不僅擔心中國在南海海域的軍事活動和目的,可能更擔心地區實力天平會向中國方向傾斜,因此如何採取措施在南海展示「航行自由」和「無害通過」的權利,以及派導彈驅逐艦巡航爭議島礁附近水域,或是派轟炸機飛過島礁附近空域,將會成為美國在南海區域宣示國家核心利益的軍事作為。
四、中國永暑礁試飛牽動南海秩序之重組
先前中國在南海島礁建燈塔、填海造陸,已經引起國際非議。特別是2016年初中國在永暑礁進行試飛活動,高調地對外宣稱永暑島的跑道竣工,將讓中國在南海海域進行海空戰略整合的發展。一方面就是向外界表明「中國力量」的存在現實;另一方面表明中國開始進入到南海海域上空戰略的發展。
此舉立即受到越南與菲律賓的嚴重抗議,在越菲兩國國內也掀起另一波的民族主義抗議,且美國也出面大力指責中國這一舉動,只會加劇緊張並威脅區域穩定。儘管如此,不容否認的,永暑島已經成為南海海域最重要的「島礁空港」,以及中國在南海的正常建設和活動不會受到外界輿論的制約。在南沙永暑島礁機場的建成後,不但可以大幅改善島礁駐守人員的生活和交通條件;也可以縮短中國大陸本土與南沙島礁軍事距離,提高中國在南海海域的戰力。
基本上,超過3,000公尺的永暑礁機場跑道,幾乎任何型號的遠程戰鬥機、運輸機、轟炸機、或偵察機等降落都沒問題,相對於台灣的太平島飛機跑道約1,100公尺、越南佔領的南威島飛機跑道約500公尺、菲律賓佔領的中業島飛機跑道約1,000公尺、馬來西亞佔領的彈丸礁飛機跑道是1,400公尺,其軍事戰力都來得強很多。通常在1,000公尺以下的飛機跑道,對戰鬥機和轟炸機之降落有其難度,可見永暑礁機場跑道長度之重要性,這讓中國戰機隨時可深入到南海海域成為可能。
在某種程度上來說,永暑礁機場的建成與試飛成功,不僅體現出中國強化對南海海域控制能力,也將成為中國守護南海戰略利益和拓展安全空間的基石,更重要的是,亦可以將永暑礁的填海造島建設工程成為中國在南海島礁建設上的模式和參考。在此三個重要戰略思維下,很明顯地中國試圖將南海變成中國的「內海」目標,甚至凸顯中國在南海海域當「主人」的地位,讓美國成為南海的「顧客」或「客人」角色。
從海南三亞到永興島約是300公里,從永興島到永暑礁又有近1,000公里。如果在永暑島礁發生戰事,儘管海軍要想支援,仍需要兩、三天時間才能趕到,而飛機趕到的時間也要兩個多小時。因此,永暑礁之機場擴建可讓中國在遠離大陸千里之外的南海海域上,獲得一個擁有戰機基地的機場、並可停泊5,000噸級艦船的碼頭,這有利於中國維護領土主權和海洋權益。
五、結語
中國在2016年1月6日首次在南沙島礁跑道上降落民航飛機,這暗示今後中國戰機飛行的軍事活動將不可避免。在永暑礁上的跑道長約3,100公尺,此長度的跑道不但可以起降多數波音客機,也足以提供遠程轟炸機、運輸機和中國最先進的戰鬥機使用,使得中國戰機可以深入南海腹地。而且中國解放軍甚至揚言,在2016年上半年不排除將進駐該島的可能性。
儘管中國一直辯解在南海劃設防空識別區,要依據受到威脅的程度而定,以及綜合考慮其他形勢因素,跟永暑礁機場建設及試飛沒有直接關係。此舉主要是為了配合南海島礁的建設,發展民航,認為西方媒體過度炒作。不過西方媒體觀點,仍深信一旦中國南海空中力量提升,就可能會建立防空識別區。甚至在完成數次飛行測試後,接下來可能會降落蘇凱-27和蘇凱-33戰機,並隨時長期駐防在南海島礁基地。因此,隨著中國加強在爭議海域上的軍事存在時,最終出現南海防空識別區的建立並不令人驚訝。
中國與美國在南海新秩序建構的新常態中,可以很清楚看到中國會以穩固島礁工事的軍事設施為主,透過靜態島礁構築來提高其主權海域主張,這是南海主權戰略的突破;而美國則會透過動態軍事優勢來維持航行自由利益,以迴避主權之限制和確保美國南海的核心利益,而軍事聯盟和圍堵制衡的戰略會被美國高度重視。
面對南海情勢的變化,在南沙海域上的我國太平島不止被中國擁有的七個島礁軍事堡壘環繞,更是面臨著鄰近越南(景宏島、鴻麻島)與菲律賓(中業島、西月島)島礁軍事化發展的威脅,讓太平島在軍事安全上倍感壓力。儘管2015年12月我國內政部長陳威仁登島宣示主權,堅決捍衛太平島的事實與地位,並試圖扮演「和平締造者」之角色,以「擱置主權爭議、共同開發資源」方式,希望將太平島打造成為一個和平島、生態島和低碳島,以及推動「南海和平倡議」理念。特別是當我國面臨蔡英文新政府即將執政之際,對於南海情勢的變化與發展,期待新政府有更全新的視野與建設性戰略來面對,讓台灣在南海發展議題上不會缺席。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)