前言
行政院為振興經濟,開啟了第4波的陸資檢討計畫,其中計畫鬆綁了陸資來臺的相關規定,也等同宣告陸資將有機會大舉在臺灣進行各項投資計畫,不僅為陸方找到活絡資金的地方,也將為臺灣經濟注入一股活水,若真能吸引足夠的陸資入臺,相信會是一種新的兩岸雙贏模式。
陸資來臺是「洪水猛獸」?還是「回春甘霖」?
我國自2009年6月30日正式開放陸資來臺投資以來,累計至2012年7月底為止,陸資來臺總金額為將近3.1億美元,約合臺幣90.4億,若和同期臺資赴陸投資的金額約120億美元相比,臺資赴陸是陸資赴臺的40倍,顯得極不對稱,若加計國家GDP的比較,陸資來臺僅占其對外投資的極小比例。事實上,政府早已啟動「黃金十年」的政策計畫,「擴大對外招商」與「產業結構轉型」是兩大工作重點,再加上2010年6月29日兩岸簽署ECFA後為臺灣商品帶來進入大陸市場的機會,兩岸經貿關係日形緊密,且相互依賴與影響程度均與日遽增。然對於陸資來臺與否、開放之後的比例與限制多寡,在國內產官學界均有不同的聲音,贊成者認為陸資有助臺灣產業升級同時增加就業機會;反對者則認為開放陸資入臺後,很有可能對臺灣的國家安全和產業發展產生極大的衝擊,不論贊成或反對者均應冷靜思考陸資來不來臺灣投資,對臺灣經濟的衝擊與影響?對臺灣而言,陸資和其他外資有何不同?開放既成趨勢,臺灣又應如何來因應?
陸資來臺政策的變貌與困境
早在2002年,兩岸加入WTO之後,政府即有意開放陸資來臺投資,2002年1月行政院通過「開放陸資來臺投資58項服務業清單」,2002年8月內政部公佈「中國大陸地區人民在臺取得設定或移轉不動產物權許可辦法」,2003年10月行政院陸委會修正「兩岸人民關係條例第73條開放陸資來臺許可制」等法律措施,表面似乎對陸資來臺進行鬆綁,但實際對於入臺的陸資採取嚴格審核的方式,因此真正以「陸資」名義入臺的金額與件數極少,部分陸資欲入臺也是迂迴以港資或其他外資的形式來臺投資,故而名為「開放」,實為「封鎖」的狀態。(註1)
2008年政黨輪替後,「開放陸資來臺」已成定局,現在政策重點不在於「要不要開放的問題」,而是要「開放多少、如何管理及開放後對臺灣經濟的影響」。馬總統在今年(2012)國慶談話宣示將大幅放寬外來資金投入產業的限制,未來開放是常態,管制是例外。經濟部長施顏祥隨即表示「將加快第4波陸資來臺的檢討開放;僑外資將改採事後報備,且報備門檻愈低愈好」。(註2)對臺灣經濟現況而言,吸引外資入臺絕對是提振經濟發展的重要因素,但是如何有效吸引外資,如何適當引導與分配外資的項目是主政者的當務之急,尤其當前臺灣的產業環境與相關法令並不具備足夠吸引大量外資的條件,主管單位經濟部必須審慎評估過去陸資的限制應該如何鬆綁才好,以「製造業」為例,對陸資開放比率已達98%,但仍有關鍵產業陸資不能有控制權或持股比率不超過50%的限制;服務業及公共建設開放比率約為50%,但各種限制條件讓陸資來臺望之卻步,所以實際執行可能連一半都達不到。(註3)
陸資的全球佈局與來臺投資現況
事實上,自1991年起,大陸對外直接投資金額不斷攀升,「投資流量」由1991的10美元、2003年的28.5億美元增加至2010年的688.1億美元,2011年更一舉突破700億美元,達到724億美元,詳見圖1。「投資存量」則在2010年底達到3,172.1億美元,2011年底更一舉成長近20%,達到3,800億美元,為世界FDI的資金輸出國之一。(註4)就投資產業而言,大陸對外直接投資以租賃及商業服務業為最大宗,占總投資存量的30.7%,其次為金融業的17.4%、採礦業的141%、批發和零售業的13.2%、交通運輸業/倉儲及郵政業7.3%及製造業的5.6%等六大行業,這些行業累計投資存量為2,801.6億美元,占大陸對外直接投資存量總額的88.3%。若更進一步以大陸投資地區觀察,亞洲地區囊括大陸對外投資總額的71.9%,但香港一地即占62.8%,其他投資則集中在東協國家,以國家別區分,澳洲、新加坡、盧森堡、美國及南非等國家均占有重要地位。(註5)
進一步觀察陸資在臺投資業別的統計,自2009年6月至2012年8月底止,陸資赴臺投資高度集中在服務業,前四名分別是銀行業、批發及零售業、電腦、電子產品及光學製品製造業及資訊軟體服務業,前述就占了陸資赴臺比重的八成以上,人力需求較多的製造業比重極低,連1成的比例都不到。顯示陸資看中的是臺灣服務業的市場,詳見表1。
表1:2009年~2012年1-9月陸資來臺投資業別統計表
單位:千美元
產業別 |
件數 |
金額 |
比重% |
銀行業 |
2 |
91,481 |
29.02 |
批發及零售業 |
163 |
69,462 |
22.04 |
電腦、電子產品及光學製品製造業 |
15 |
56,667 |
17.98 |
資訊軟體服務業 |
24 |
39,484 |
12.53 |
會議服務業 |
15 |
11,813 |
3.75 |
機械設備製造業 |
14 |
8,680 |
2.75 |
廢棄物清除、處理及資源回收業 |
2 |
8,672 |
2.75 |
餐館業 |
9 |
6,724 |
2.13 |
電子零組件製造業 |
19 |
5,653 |
1.79 |
電力設備製造業 |
3 |
3,690 |
1.17 |
汽車及其零件製造業 |
1 |
3,344 |
1.06 |
塑膠製品製造業 |
4 |
2,537 |
0.8 |
住宿服務業 |
2 |
1,821 |
0.58 |
運輸及倉儲業 |
15 |
1,803 |
0.57 |
食品製造業 |
1 |
1,503 |
0.48 |
專業設計服務業 |
4 |
658 |
0.21 |
技術檢測及分析服務業 |
2 |
424 |
0.13 |
橡膠製品製造業 |
1 |
271 |
0.09 |
產業用機械設備維修及安裝業 |
1 |
217 |
0.07 |
成衣及服飾品製造業 |
2 |
171 |
0.05 |
廢污水處理業 |
3 |
78 |
0.02 |
家具製造業 |
1 |
40 |
0.01 |
合計 |
303 |
315,195 |
100 |
資料來源:經濟部投資審議委員會
單位:億美元
圖1:1991-2011年中國對外直接投資流量情況
資料來源:中國商務部統計數據經作者整理而成
對臺影響:活絡經濟與擴大就業
一、活絡經濟
臺灣是個小型開放的經濟體,國際貿易與資金匯入是推動經濟成長的重要元素,但是根據聯合國貿易和發展會議的最新統計數據顯示臺灣吸引外資的能力甚至還不如北韓,在全球211個國家與地區只贏過非洲的安哥拉,(註6)甚至金額還是負數(-19.6億美元),和日本同列亞洲FDI的流出國。這顯示臺灣的投資環境相當不受外資的青睞,若長此惡化下去,原本在臺灣投資的外資還有可能加速抽離臺灣市場,對目前的經濟現況無疑是雪上加霜。反之,若陸資來臺金額與件數均能放大,或者能夠有代表性的國際企業投資臺灣,對缺乏產業與資金動能的臺灣而言將是活絡資本市場的關鍵。
二、降低失業率
陸資來臺不論是投資製造業或服務業,均會帶動當地產業與提高就業人數,根據國際勞工組織所公布的臺灣近10年失業率,大約在5%上下遊走,2009年第3季一度惡化突破6%,2011~2012年的失業率雖有下降,但是目前臺灣勞動就業市場的情況的確十分不理想,產業大量外移固然是因素之一,但缺乏足夠資金的挹注更是經濟無法產生動能的主因。反觀我國的主要競爭對手:南韓與新加坡,其失業率多能控制在2%~3%間,不僅失業率能夠有效的控制,就業人數的年增率也呈現穩定成長。南韓與新加坡都是能夠有效吸引外資的國家,他們將資金引導至國內需要的產業,讓就業市場一直保持一定程度的需求。陸資入臺,聘僱需求會增加,屆時失業率也可以獲得部分緩解。
三、磁吸其他外資入臺
一般而言,指標外資的市場進入會對其他國家的資本產生一定程度的磁吸與示範效果。根據聯合國貿易和發展會議(簡稱:UNCTAD)2012年所公布的數據顯示,大陸近年已經獲得外資最多的青睞,不僅擠下美國成為全球最大外商的投資地,光僅在2012上半年就淨流入591億美元,一舉超越美國的574億美元。這除了代表大陸的投資環境獲得外資的肯定外,也顯示了外資的連動效應,當一國吸引越多的外資進入時,這就是最佳的招商宣傳,陸資目前僅有3億美元的對臺投資,未來成長空間極大,同時在國際市場上也深具指標意義。
因應之道:大膽積極開放,小心有效管理
臺灣是一個開放的小型經濟體,國內市場規模狹小,必須靠不斷地進出口貿易與投資來維持經濟的活絡。舉凡小型經濟體要成功,積極且有效吸引外資是國家發展的不二法門。臺灣近十年經濟表現不佳,自2001年至2011年的平均經濟成長率為3.93%,同期中國大陸的平均經濟成長率為10.37%,單以成長率而言就已經是臺灣的2.64倍,更遑論大陸的經濟規模是臺灣的多少倍。臺灣有著吸引陸資來臺投資極好的條件,包括地理位置、語言與法制條件等,臺灣政府所要做的應是如何憑藉這些其他國家未必有的優勢來吸引陸資,同時有效管理,目前在經濟部技術處雖然已經設有「搭橋專案推動小組」,中華民國全國工業總會也設有「陸資來臺專案辦公室」,旗下更設有陸資企業服務網與專線專人服務,但是若以成果而論,陸資顯然多數仍持觀望的態度,這顯示了兩岸關係雖然和緩,但是臺灣在對陸資方面的限制過多或吸引力不足,即使橋搭了,但對方不能確定過橋之後是否真的有利可圖,畢竟陸資來臺一切還是要回歸商業行為本身,亦即投資是否真能賺錢,否則僅憑對臺灣的熱愛或民族情感是無法說服在商言商的投資者。
政策需要更多的開放
兩岸之間的關係其實現在仍然存在十分弔詭的氣氛,雖然兩岸江陳會都已經舉辦過8次,會中也達成諸多實質且有效的協議,但是這似乎仍未降低兩岸有形或無形的對立。根據陸委會最近一次的調查,民眾認知大陸政府對我政府不友善的比例高達54.7%,對民眾不友善也有46.4%,如果和前一期數據相比,大陸政府對我政府不友善的比例還升高5%(49.7%),顯示就算目前兩岸看似和平,一般民眾還是感受到兩岸政府間的不尋常氣氛,更遑論對投資環境條件更敏感的商業活動了。
根據經濟部前三波的陸資來臺的統計資料顯示,截至2012年9月底,陸資來臺投資服務業的開放比率僅約51%,和其他外資相比,比例仍然低上許多,關鍵在於我方對於陸資的限制過多,同時陸方投資人欠缺對臺灣整體投資環境的認識,未來我方應朝以下三個方向努力:
一、投資項目採負面表列
目前陸資和僑外資兩者最大的差異在於陸資來臺投資的項目是「正面表列」,亦即只列出陸資可以投資的項目,其他則屬於不允許的部分。但僑外資則恰相反,因此,未來對陸資應考慮比照僑外資「負面表列」方式,除非有威脅國家安全、影響公共秩序、善良風俗或國民健康的事業才予以禁止,如此方能擴大對陸資投資項目與範圍。
二、特定限制的條件放寬
陸資在身分、間接投資比例和財報定期報備上有著一定程度的限制,僑外資則皆無。由於兩岸關係的特殊性,過去從身分上考量陸方投資者的背景是否有可能危害國家安全,但事實上對方若真有心隱匿,其實還是可以透過其他管道投資,或許未來在此一部份將條件去除,改為對國家安全有為害的事業立法禁止,同時再降低目前第3地來臺投資的上限,從現行的30%下調至15%以下;財報的定期報備金額也可以進一步提高實收資本額至1億元以上。
三、提供外資更多的便利與協助
外資對當地國情與法令未必能夠完全瞭解,專責的單位負責招商與宣傳十分重要。以新加坡政府為例,負責對外招商的貿工部首長經常赴國外招商,並且在貿工部下設置經濟發展局(Economic Development Board, EDB),主要任務就是負責制訂和實施商業與投資策略的主導工作,更重要的是協助新加坡做為全球商業與投資中樞的地位。EDB與新加坡本地企業及跨國企業緊密聯繫,透過製造業和服務業中多元化的投資項目,協助企業轉型以提高其附加價值,適應現代經濟環境下知識化、創新化的發展需求,EDB甚至會鼓勵企業在新加坡設立營運總部與商業中心,做為經營和管理全球與亞太地區各項業務的重點城市,其結果便是把新加坡從一個轉口貿易國家的角色轉變為一個多元化經濟體系的國家,EDB有完整的架構與充分的企圖心,讓新加坡對外資的招商十分成功。臺灣目前雖然有成立陸資辦公室,然其規模與架構和EDB相比相距甚遠,如果要讓陸資感受和其他國家一樣的便利,擴大陸資來臺業務與充實職能架構是首要任務。
事實上,不只是陸資,任何國外投資對臺灣的經濟發展都相當重要,政府該做的是限制越少越好,投資項目越多越好,當然國內投資環境的改善與強化各項產業競爭力是主管機關的當務之急,臺灣不能寄望陸資成為拯救臺灣經濟的萬靈丹,也不必過度擔憂陸資入臺會造成木馬屠城,更不能認為陸資會因為臺資大量赴陸投資而有互惠的行為,在商業投資中,一切在商言商,唯有透過改善投資環境與放寬各項限制才能吸引更多外資。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
註1:
大陸知名企業為入臺投資,最多便是採取和國內企業合作生產的方式,而非直接來臺成立分支機構,例如2002年8月青島啤酒集團與臺灣三洋藥品公司簽署在屏東現成歷年產10萬噸啤酒工廠;2004年1月北京中藥老墊同仁堂在臺北是以外資名義在臺成立分店;2005年月大陸聯想集團併購美國IBM公司的PC部門後,臺灣的IBM公司PC部門隨後納入聯想集團,並且以「思惟個人電腦股份有限公司」之名義佈局臺灣市場。
註2:
「第四波陸資開放 加緊檢討作業」,線上資料:http://news.sina.com.tw/article/20121014/8046799.html,檢閱日期:2012年10年15日。
註3:
經濟部投審會2012統計月報。
註4:
溫芳宜與劉孟俊,〈中國對外投資與陸資來臺〉,《經濟前瞻》,2012年3月號,頁11。
註5:
大陸企業為了避稅而赴有租稅天堂之稱的「英屬維京群島」和「開曼群島」,其投資比例分別占大陸對外投資比重7.3%與5.4%,合計比重超過一成。參考自中華人民共和國商務部、中華人民共和國國家統計局與國家外匯管理局編,2011,《2010年度中國對外直接投資統計公報》,頁9。
註6:
臺灣在2011年吸引的外國直接投資(Foreign direct investment,FDI)金額是負19.6億美元,等同外資撤出約592億元臺幣。日本也屬不受外資青睞的市場,去年FDI是負17.58億美元(約526億元臺幣)。《2012年世界投資報告》,聯合國貿易和發展會議(UNCTAD),2012。