一、前言:中美南海核心利益的衝突
面對中國近年在南海填海造陸,試圖增加在南海的影響力,以及確保中國在南海區域的主權地位,此舉引起國際高度關注。美國國防部長卡特(Ashton Carter)對此堅定表達,美國不會承認中國在南海填建的人工島礁及其12海浬的領海範圍,無疑地挑戰了中國在南海的主權核心利益。
美國海軍驅逐艦拉森號(USS Lassen)於2015年10月27日進入中國在南海人工建造的渚碧礁(Subi Reef)12海浬水域巡邏,引發中國強烈抗議,中國也派「蘭州」、「台州」兩艦尾隨其後,中美關係陷入緊張,至此中美在南海衝突中拉開短兵相接的序幕,讓世人擔憂南海戰爭是否會被挑起?
儘管美國並非是主權聲索國,而且向來對南海領土爭議表示中立立場。儘管如此,美國仍一方面強勢捍衛美國在南海的「展示航行自由」或稱「自由航行權」(freedom of navigation)和「無害通過」(innocent passage),這符合美國在世界航行的核心利益。另一方面大力譴責中國在南海填海造陸、試圖將「南海」變成「內海」的行為,甚至間接否定中國擁有南海主權的主張,無疑地掀起中美在南海利益的衝突。
二、中美在南海的戰略思維
就美國戰略思維來看,中國在南海填海造陸,試圖增加在南海的影響力與主控權,引起周邊各國與國際上的關注。美國開始對中國在南海擴張主權的行動給予嚴厲譴責,並採取巡航行動,派軍艦進入中國人造島礁的12海浬水域,來試探中國的反應。事實上,美國非常擔心中國在南海積極建造人工島礁,會把「南海」變成中國的「內海」,甚至侵害到美國在此區域的核心利益。因此,拉森號的巡航行動不但表明美國不承認中國南海島礁主權的主張,也堅持擁有南海航行的自由權和無害通過。事實上,美國這項舉動之用意與中國先前在東海區域劃設防空識別區(ADIZ)時,派軍機飛越該識別區如出一轍,是否持續美艦在南海區域例行式的自由航行,以及挑戰中國的島礁主權問題,值得關注。
就中國的戰略思維來看,中國深知在這些南海島礁上所建幾條軍用跑道或是軍事建設佈防,其實島礁本身的軍事價值有限,但是投資成本相當大,而且軍事措施常因為海風海水的侵蝕,遭遇腐鏽問題嚴重。而這些島礁的軍事重要性,可以說政治意義遠大於軍事影響。對中國而言,南海島礁造島作為只能呈現出中國軍事力量延伸到南沙群島的象徵意義,可能建構一道北京從東海連結到南海的新防衛線,且一直延伸到南沙群島,來抗衡或是突破美國向來主導亞太秩序的霸權象徵。因此,這些島礁不但企圖宣告中國意圖掙脫美國在此區域對中國圍堵戰略所建構的第一島鏈防禦線,同時島礁填島戰略也是中國國家主席習近平推動民族主義式發展中國夢的重要手段。
就整體來看,中國作為一個陸權國家和美國作為一個海權國家的客觀地位,致使其基本政治戰略思維大相逕庭。基本上,中國視南海為「海洋領土」,把海域當成土地一樣看待,特別重視「主權」概念;而海權國家如過去的西班牙、荷蘭、英國到現在的美國,則認為海域是開放的,誰都可以自由前往與航行,誰的海軍強大就可以決定誰具有控制力。正如數月前中國解放軍海軍進入阿拉斯加海域,儘管美國可能不悅與擔憂,但美國處置態度不會訴諸海域主權而挑起威脅爭端。但隨著全球化的發展,海洋也逐漸變成一個新領域的「資源市場」,成為各國搜刮的新疆域,逐漸興起自由主義和國際化的資本主義市場機制發展,而此發展卻出現受到中國以民族主義發展意識為主軸的海洋擴權之挑戰。
在美國亞太盟邦都擔憂中國日益壯大軍力的情況下,此次拉森號的挑釁行動也多少是要給盟友觀看,傳達美國對於南海自由航行與維持南海安全的企圖心與保證,以增強盟友的支持度與信任度。很清楚地,美國要維持未來在亞太的海洋強權地位,維持對盟邦的安全保障信用,美國不能只是口頭呼籲外交而已,更要以具體行動反制中國。因此,美國的立場很清楚,便是「南海必須開放」,但如果不以實力告誡中國,中國一定會得寸進尺。從2014年初的九八一號鑽井平台事件,到2015年的積極填島造陸,中國正不斷地在南海蠶食鯨吞,掌控南海軍事優勢,氣焰相當高漲。對每與亞太周邊國家來說,若美軍再不對南海進行巡航和飛越活動,將會導致更多破壞穩定的行為,以及默認中國在南海島礁造島的主權擁有。
三、中美南海衝突背後試探彼此的反應與底線
美國以航行自由名義,派遣「拉森號」導彈驅逐艦進入中國人造島礁渚碧礁12海浬水域巡邏,該計畫其實是美國策畫用來測試中國的反應,進而迫使中國撤銷在南海填海造島的計畫。此次挑釁意味濃厚的行動,美國軍方都是先行透露,甚至連行動時間都事先曝光,最後由白宮發言人再出面背書,這些動作顯然是在營造一種公開透明的軍艦挑釁表演秀,透過國際媒體報導效果,爆料中國在南海的囂張行徑,破壞聯合國海洋法公約的規範,凸顯中國威脅的氣氛,以及在南海的麻煩製造者。在某種程度來看,美國的挑釁作為是在避免軍事對峙或可能插槍走火的衝突。儘管如此,亦可以看出美國似乎已經到了忍無可忍的地步,透過這種方式向中國傳達強烈不滿的訊號,若是不改變南海政策,將隨時都有可能擦槍走火,以及引起周邊國家的憤怒,對美國而言,這種故意挑釁卻又蒙上衝突風險的軍事行動,是很不尋常的現象。
這種挑釁行徑的目的有三:一是美國宣示在南海區域的軍事實力,只有美國足以跟中國較勁對峙。二是在測試中國的反應與意圖。三是希望達成南海海域去軍事化的發展。相對地,中國也很清楚美國的意圖,不完全是要跟中國進行軍事叫陣,儘管美國不干預南海主權問題,中國也未必可以那麼強勢和順利地處理南海主權問題。面對中國和平崛起和2020年要邁向小康經濟,南海解決方式也只能維持現狀、擱置爭議、共同開發,不至淪為「多輸」局面。
面對此爭議,中國國防部長常萬全於2015年11月4日出席在馬來西亞吉隆坡舉行的第三屆東協防長擴大會議,便極力反駁「南海航行自由是一個偽命題」,不應成為炒作的話題,更不能成為挑釁的藉口。因為南海航行是自由的,每年有超過10萬艘船隻順利通過南海,並無傳出遭遇安全問題或任何障礙,也就是說,南海航行自由沒有任何問題,不能用來成為挑釁中國製造航行不自由的藉口,批評美日不應該採取任何使南海局勢複雜化的舉動。無疑地,南海自由航行也成為軍事外交對峙的重要議題。
四、APEC和東亞高峰會淪為中美南海外交角力場
2015年11月18日在菲律賓馬尼拉舉行的亞太經合會議(APEC)第23次領導人非正式會議,原本以經貿為主的會議,但因中美兩國領導人自南海爭議到中國主導的亞太自貿區(FTAAP)等議題也一路纏鬥,讓APEC成為中美G2的角力場。
美國總統歐巴馬在APEC聯合記者會強力呼籲,中國應該立即停止在南海建造人工島和進行軍事化。儘管中國一直強調APEC不是討論南海的適當場合,但歐巴馬仍重申美國有協防菲律賓與其他同盟國的義務,以及美國對菲律賓在防禦和安保方面的承諾,更宣示透過新型國防合作促進軍事聯繫,期待與南海爭議各方合作,可以一起解決分歧。
同時,歐巴馬表明支持菲律賓透過國際仲裁解決爭議,使中國壓力倍增,讓美國更勝一籌。因為透過國際法與國際規範解決南海爭議,等同為菲國向國際仲裁法院提出南海爭議仲裁案來背書。且菲國總統艾奎諾三世也表示,菲律賓目前正在與其他主權主張國討論加入仲裁案的可能性。會中馬來西亞、印尼也都先後對中國在南海的行動表達疑慮,顯示在南海議題上,中國已經愈來愈被孤立。
為確保亞洲海域的航行自由權,歐巴馬宣佈今後2年將提供總計2.59億美元的援助資金,用於維護亞太地區的海洋安全,其中提供菲律賓7,900萬美元(約25.6億台幣),是美國自2002年以來,提供菲律賓將近5億美元的軍事援助和各種軍事裝備。美國援助對象國主要是在南海與中國存在領土爭端的菲律賓、越南、印尼和馬來西亞等國,足見美國捍衛與主導南海海域自由航行權的主張,並獲得南海多方聲索國的支持,並把自由航行權和南海主權議題把在一起,讓中國處於外交挨打的劣勢。
2015年11月21日東亞高峰會(East Asia Summit, EAS)在馬來西亞首都吉隆坡召開,南海爭端又成為一大焦點,讓中美再度交鋒。美國未來將透過各種方式,包括派遣軍艦駛臨中國控制的南海島礁海域、空中飛越,及援助菲律賓等盟國等方式,向北京施壓,也會不斷地要求中國停止在南海擴建島礁。
美國為強調南海航行自由,各種對中國施壓的行動不會停止,但是隨著美國軍艦增加在南海的活動,以及中國海軍可能的反制行動,加上南海多方聲索國的支持美國行徑,將會讓中美雙方在南海擦槍走火的機會提高。
五、結論:中美雙方需要克制並推動南海和平
中國在南海大動作填海造陸,引起鄰國不滿,並遭遇美國亞太再平衡政策的反制。美國要避免與中國正面挑釁行徑,讓南海衝突透過外交方式來解決。若南海爆發衝突與戰爭,中國將成為最大輸家,不僅失去與東協的經濟整合機會,也將增強中國威脅論的危機。何況習近平目前積極推動「一帶一路」和亞投行,都需要鄰國的善意支持。若中國無法妥善處理南海問題,以及透過外交方式來妥善處理南海主權問題,將讓中國陷入發展困境。
另外,習近平在2015年9月訪美時,曾宣稱「不進行新島礁的軍事化」,顯然美國並不相信他的承諾,中國也沒有信守他的諾言,這對中美兩強互信降低,也讓南海陷入東亞危機的火藥庫。如何要求南海各方立即停止在南海的開發及軍事化活動,讓南海恢復航行自由安全的保證,也將是南海諸國發展之幸。
對台灣所占有的太平島而言,原為南海諸島礁中面積最大島,也有淡水,且是唯一適宜人居的小島。但是在越南、菲律賓與中國競相填海造陸、延伸機場跑道的熱潮下,讓台灣倍感威脅。在加強島上的建設卻又遠遠落後他國,也遠離台灣約1,600公里,支援不易。目前永暑礁又已成南沙最大島礁,超過太平島好多倍。對於中美在南海議題上的交鋒或軍事對峙行動,台灣在「親美」或「和陸」之間的抉擇必須謹慎與具有謀略,以及如何在維持南海秩序現狀下,大力推廣馬英九總統的南海和平倡議,讓台灣獲得最大利益,實為當前台灣南海戰略與選擇的重要課題。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)