壹、日本10+1新安保法制
安倍內閣於2014年7月1日重新解釋憲法第九條,允許自衛隊行使有限集體自衛權。經過一年多的努力,日本參院終於在2015年9月19日通過新安保法相關的十個法律修正案以及創設《國際平和支援法》,其中包含三大方向與六大事態。一、強化個別安全(武力攻擊事態、預測武力攻擊事態、存立危機事態):1. 自衛隊「治安出動」或「海上警備行動」排除灰色事態危機。2. 自衛隊「治安出動」或「海上警備行動」排除日本船隻於公海遭受攻擊。3:自衛隊協防美軍並共同進行導彈攻擊警戒。
表一、日本新安保法相關法案
二、《國際維和法》修正與新創《國際平和支援法》(國際和平共同對處事態、國際維和事態):4. 自衛隊國際維和活動由「非戰鬥地區」擴大至「非戰鬥現場」。5. 自衛隊使用武器進行「馳援警衛」(駆け付け警護) 馳援國際維和部隊。6. 自衛隊使用武器排除國際維和任務障礙。7. 自衛隊經當事國同意下使用武器營救日本國民。三、有限行使集體自衛權(重要影響事態):8:日本鄰近國家遭受武力攻擊,自衛隊可行使集體自衛權,協防運送日本國民的美國軍艦。9:美國軍艦於公海遭受攻擊,自衛隊可行使集體自衛權,協防美國軍艦與基地設施。10:美國軍艦於公海上遭受攻擊。自衛隊可行使集體自衛權,對可疑船隻進行強制停船檢查。
11:自衛隊可行使集體自衛權攔截以美國為目標的彈道飛彈。12:自衛隊可行使集體自衛權協防進入導彈警戒的美軍軍艦,並與美軍共同警戒周邊事態。13:當美國本土遭受武力攻擊,自衛隊可行使集體自衛權,協防美國軍艦與基地設施。14:當國際重要運輸航道(如荷姆茲海峽)發生武力攻擊,且周邊海域已遭水雷封鎖,自衛隊可行使集體自衛權參與國際海上掃雷任務以及國際聯合護航任務。15:當與日本關係密切國家遭受武力攻擊,自衛隊可行使集體自衛權支援美軍與協防基地設施。
貳、日本的戰略憂慮:2008年後中美相對國力與關係變化
一般認為日本一連串強化國防的動作肇因於釣魚台島爭導致的中日關係緊張或安倍個人的右派意識型態。但弔詭的是,中日兩國對關係緊張的官方說法卻不一致。日本官方指出,2008年12月8日中國公務船首度無預警進入釣魚台周邊海域與日本領海是中日關係惡化的主因。1中國政府則認為是2010年9月7日撞船事件,菅直人內閣違反幾十年共識,不當逮捕中國船長所導致的後果。
事實上,日本防衛省從2008年初(自民黨時期)便開始〈防衛計畫大綱〉的修訂準備,其結果就是民主黨執政時通過的2010年〈防衛計畫大綱〉根本性的防衛思維轉變。揚棄冷戰時期防衛北疆的戰略思維,由「基礎防衛力」2轉變為重視早期警戒與高度機動性的「動態防衛力」戰略概念以因應灰色事態。並以西南群島為重點,加強海空警戒與跟監能力、強化陸海空聯合作戰、機動調整陸上作戰兵力、並增加常態潛艦至22艘。甚至思考解禁武器出口禁令、敵地攻擊能力、籌建兩棲部隊等主張,以因應中國海軍在日本周邊海域頻繁活動與朝鮮半島緊張情勢升高等威脅。
此外,事涉美日同盟結構性調整的2015年〈美日防衛合作指針〉修訂,也是民主黨時期防衛大臣森本敏於2012年8月3日訪問華盛頓,與美國國防部長Leon Panetta舉行美日國防部長會議時所主動提出的。可見安倍於2012年12月上台後所進行的國家安全改革項目與美日同盟調整,許多都是延續民主黨時代提出的政策主張。換言之,早在中日兩國因釣魚台問題關係緊繃之前,日本政治與官僚菁英們早已產生戰略憂慮,所以關鍵是日本戰略憂慮產生的時間點、主因、以及所導出的戰略企圖。
戰後日本在「吉田主義」(Yoshida Doctrine)的影響下,以美日同盟作為國家安全的最大保障,以集中資源於振興經濟。同時以和平憲法作為拒絕美國要求日本重新武裝的正當理由。幾十年的發展形塑出戰後日本主要的安全傳統:即以最低成本達成國家安全最大保障,將國家安全寄託於美國保護傘,日本僅發展「專守防衛」的「基礎防衛力」。換言之,「吉田主義」的基礎假設是,美國為世界獨強,日本依賴美日同盟即可以最低成本達成國家安全的最大保障。1976年日本〈防衛計畫大綱〉與1978年〈美日防衛合作指針〉就是此思維下的具體產物。
然而「搭便車」式(free ride)的國家大戰略(grand strategy)在冷戰結束後造成嚴重的同盟漂流問題(alliance adrift),美日除失去共同敵人與目標之外,日本在安全上,無論軍事體制與實際能力,也無法提供美國必要的協助(utilities)。第一次波灣戰爭期間日本雖然提供高達一百億美元的軍費,卻被美國及國際社會訕笑為「支票本外交」(checkbook diplomacy)就是一例。此後「吉田主義」開始出現修正路線,在不改變和平憲法的體制下,日本試圖為美國分擔部分安全責任以繼續保有同盟存在的必要性。包含通過《周邊事態法》、特別措施法、執行印度洋供油、以及對美國特例解禁武器出口以共同研發與生產彈道飛彈防禦系統(BMD)等。1995年、2004年〈防衛大綱〉與1997年〈美日指針〉就是此時期下的產物。
表二、戰後日本國家安全傳統演變
雖然日本試圖維持「吉田主義」,以最低成本追求最大安全保障,然而當美國國力開始衰弱,「吉田主義」的基礎假設便不再適用。2007年8月突如其來的美國金融海嘯驚醒日本菁英,沿用幾十年的「吉田主義」已不再適用於目前的國際局勢。對日本而言,美國國力的衰退與中國崛起以及軍力不斷擴張的同時發生,意味戰後最大的戰略憂慮。日本必須重新思考徹底替代「吉田主義」的國家大戰略,即必須因應國際局勢付出維護國家安全的必要代價。
中美相對國力消長與關係的變化對日本意味著三個主要的戰略憂慮:第一、中美發展長期穩定關係並在國際事務上尋求合作,即G2或新型大國關係,將造成日本在美日同盟中逐漸被拋棄(abandonment)的困境。第二、美國因國力衰弱而決定對中國採姑息政策,但中國卻繼續進行軍事擴張政策,日本將處於被美國半拋棄同時遭受中國軍力壓迫的窘境。
第三、經濟衰退迫使美國必須大幅削減國防預算,壓縮美國面對國際事務的戰略選擇空間。一旦國際局勢生變,特別是在歐洲與中東地區,美國將被迫做出戰略優先選擇,提高美國戰略遠離亞太的可能性,而日本將首先受到衝擊。如果中美關係演變成相互對抗,日本將完全被捲入(entrapment)。但對日本最不利的情境是,美國先選擇與中國對抗,但因戰略優先設定轉移至歐洲或中東,而後決定放棄與中國對抗,日本將面臨先被捲入,之後被拋棄的窘境。換言之,伊斯蘭國與克里米亞雖遠在千里,但對日本而言卻是國家安全的重大警訊。由此也能理解安倍執意於2015年1月訪問中東並提供25億美元反恐經費,以及不顧俄羅斯反對於2015年6月5日訪問烏克蘭並計畫提供18億美元經濟與人道援助的戰略意圖。
圖一、中美關係與日本的戰略憂慮
對日本而言最有利的戰略情境將是美國緊縮對中政策,雖然日本可能被半捲入中美紛爭,但日本也能採政經分離:與美國維持堅實盟友關係,同時保持與中國的經濟合作,以保障日本國家利益的最大化。如果中美關係不幸演變為全面對抗,日本也必須提升美國戰略遠離亞太的成本,以確保美國無法完全抽身,而最好的策略就是援助菲律賓等東南亞國家進行能力構築(capacity building)以及協助美國建構亞太地區多邊多層的同盟分工結構。
參、結論:安倍主義(Abe Doctrine)
安倍二次執政後開始推動積極和平主義的外交政策,重新將日本外交拉回以美日同盟為主軸,同時協助美國建構亞太地區多邊多層的新同盟結構,將局勢轉變為對日本國家安全最有利的趨勢。此外「安倍主義」有以下六點特徵:一、不再思考以最低成本換取最大的安全保障,而必須因應國際局勢改變付出維護國家安全的必要代價。二、主動操作國際外交,不再被動回應。三、積極尋求同盟的平衡,增加美國對日本的安全依賴,避免被拋棄的風險。四、軍事力量成為日本外交政策的主要工具之一。五、仍以美日同盟為主但同時積極架構亞太多邊安全網絡為避險工具。六、在美日同盟的框架下追求日本外交自主性的最大化,例如日本對俄羅斯與北韓關係。
此外「安倍主義」於強化日本國家安全的四大策略包含:一、日本本身國家安全體制與新安保法的戰略準備。二、協助美國完成普天間基地遷移、關島移師、與亞太軍力重新部署。三、透過2015年〈指針〉的修訂建立美日全球無縫同盟(global seamless alliance)。四、充實美國亞太再平衡政策的資源與必要性,將美日同盟擴大為多邊多層的分工架構。
總結而言,在安倍內閣持續建立新國家大戰略的努力下可以得到六點暫定結論:第一、日本將繼續進行國家安全改革,包含第二波安保法案的修訂與新創。第二、日本將更積極充實美國再平衡政策,兩國也將繼續強化與東南亞國家的安全合作,積極介入南海事務並建立多邊多層的安全架構,以制衡中國採單邊軍事行動的可能性。第三、日本新安保法制事實上大幅擴張首相的國家安全權限,讓日本能更迅速因應國際與周邊局勢變化,包含朝鮮半島與台海局勢。
第四、日本自衛隊成為介入台海局勢的主動變因,大幅增加中國對台動武的兵棋推演與戰略模擬之難度與不確定性,降低中國採單邊軍事行動的意願。所以不應單純被動臆測台海有事時,日本會不會出兵相救。而應探討日本國防政策的改弦易轍對中國造成的主動牽制效應。第五、雖然目前亞太局勢變化有助提升台灣的戰略重要性,但日本主動介入南海事務以及在東海議題上與中國的雙邊談判主義,將大幅壓縮台灣的戰略空間,同時邊緣化台灣在東海與南海議題中的地位。台灣應積極尋求與美日兩國建立常態化雙向的安全對話機制。
最後、日本於2015年10月1日成立防衛裝備廳後,將挾強大的量產技術優勢逐漸成為美國軍火商最佳的國際維修與主要零組件生產基地。台日安全合作的逐步接軌已是大勢所趨,包含人道與災難救援(HADR)、海上安全、ISR、兩用科技、以及國防工業等。台灣應積極思考未來與日本安全合作的適當策略、平台、以及美國在其中的關鍵角色。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)