壹、前言
中國大陸獨斷地以「九段線」將南海大部分海域劃歸己有的行徑,目前已經造成南海主權衝突危機逐步升高,而美國與東南亞區域國家近期所進行的海軍聯合操演也是以因應南海危機為重要目標。澳洲當局認為,中國在南海地區南沙群島的造島及填海工程,在法律與軍事的層面已經威脅到全球的共同利益。坎培拉正在認真的思考要以「自由航行」為理由來測試中國的南海作為底線,並同時要與美國或其他盟國合作,試圖牽制中國在南海地區的侵略性擴張行徑。
臺灣對於南海議題主要是基於「東海和平倡議」的精神提出「南海和平倡議」,表示中華民國願與其他相關各方共同努力,實踐以和平的方式解決南海爭議、開發南海資源,使南海與東海一樣,都成為和平與合作的海域。對照於臺灣強調南海和平與合作,中國在其發表最新「中國的軍事戰略」白皮書中提到,由於對中國領土主權與海洋利益的挑撥行為正在發生,所以要進行海上軍事鬥爭和軍事鬥爭準備。這兩岸截然不同的南海議題論述,使得亞太區域各國更加支持臺灣在南海議題上的立場,澳洲當然也不例外。
究竟澳洲在南海區域有何重要利益,其南海政策思維為何?在面對臺灣所提出之南海和平倡議,澳洲又要如何因應?這些問題都值得探討,因為澳洲是美國亞太重要盟邦,若能與臺灣在南海議題上達成共識,此則有利於臺灣與澳洲外交關係的發展。
貳、澳洲在南海地區的重要地緣經貿與安全利益
從地緣戰略的角度觀之,澳洲乃是一個位於印度洋與太平洋之間的中等強權,所以保障全球海洋資源、確保國際海洋法規範,以及捍衛區域自由航行與飛越權等,乃是澳洲至關重要的國家利益。南海區域就澳洲而言,儘管南沙群島的陸地面積只有2平方公里,但是其周邊整個海域面積卻高達82.3萬平方公里,所以戰略位置十分重要,其不僅能扼制西太平洋至印度洋海上交通要衝,也能控制通往非洲和歐洲的海上交通。
一、澳洲在南海區域的經貿利益
跟日本、印度,與東南亞一些非南海主權聲索國一樣,澳洲對於中國在南海造島填海的海上擴張行動表示嚴重關切。基本上,誰在南海地區控制一小塊岩礁或乾地並非是重要利益,但是中國在亞太區域的崛起過程中一直利用同樣的手法來進行海洋擴張,此不僅直接威脅到了區域的自由航行的權利與利益,甚至也影響到了區域的和平與安全建構,更影響到了澳洲的在南海地區的海上貿易交通線的規劃。
澳洲有將近60%的外貿出口是往北方地區,也就是經由南海地區的海上或航空交通到達中國、東南亞與東北亞等地。前澳洲總理陸克文(Kevin Rudd)就曾聲明,澳洲在南海爭端的解決過程中也有利益,因為澳洲有很大一部分國際貿易是經由南海到達東北亞的主要市場。所以對於所有經濟利益同樣依賴能和平通過南海水域的非東盟國家而言,澳洲有自己的觀點,這當然包括美國。
二、澳洲在南海區域的安全利益
由於澳洲是美國的軍事同盟國家,其在美國再平衡戰略架構下,澳洲的安全角色與日本是同等重要的。澳洲曾自詡為是美國在亞太地區的副警長,澳洲一直將東南亞地區的和平穩定視為其國家安全的利益,所以南海危機議題當然與澳洲在區域安全上的地位息息相關。
為了因應中國在南海的擴張行為,澳洲繼美國派遣最先進的海神P8-A偵察機(P8-A Poseidon)前往南海查看中國在爭端海域填海興建人工島礁的行動後,據媒體報導,澳洲傳出將依據國際海洋法公約的原則派遣P-3海上偵察機前往距離中國人工島礁12海浬周邊地區巡弋,以維護其自由航行與飛越的權利。
此外,澳洲也試圖與美國、日本、菲律賓、越南等國一起進行南海區域聯合巡邏行動,以和平的方式及取代衝突的方式來對北京施壓。儘管在中國與美國在南海區域仍是處於一種敵對的狀況,但是澳洲在和平的前提下卻期望能扮演此兩國之間的和平掮客,以避免緩和南海危機的升高。
參、澳洲與臺灣在南海地區的利益相容性
在軍事上,美國、日本、澳洲、印度正相繼在南海及比鄰的印度洋舉辦聯合軍演,日本首相安倍晉三於2013年所提出的「亞洲民主安全之鑽」(Asia’s Democratic Security Diamond),簡稱「鑽石同盟」,似乎因中國在南海的造島填海擴張活動而隱然成形,也形成了對中國擴張行為的區域圍堵與制衡。在外交上,美國、日本、澳洲等國對原本南海主權及資源的歸屬問題故意視而不見,但對中國的填海造島行為反而紛紛大力渲染中國威脅,並認為中國以造島方式作為其主權聲索行動,會在未來某一天影響區域南海航行自由,進而衝擊周邊國家利益。
為了因應中國的南海擴張行為,臺灣當局乃在東海和平倡議的精神基礎上提出「南海和平倡議」,對南海區域各國的五大呼籲:(一)自我克制,維持南海區域和平穩定,避免採取任何升高緊張情勢的單邊措施。(二)尊重包括聯合國憲章及聯合國海洋法公約在內之相關國際法原則與精神,透過對話協商,以和平方式解決爭端,共同維護南海地區海、空域航行及飛越自由與安全。(三)將區域內各當事方納入任何有助南海和平與繁榮的體制與措施,如協商建立海洋合作機制或訂定行為規範。(四)擱置主權爭議,建立南海區域資源開發合作機制,全面規劃、分區開發南海資源。(五)就南海環境保護、科學研究、打擊海上犯罪、人道援助與災害救援等非傳統安全議題建立協調及合作機制。
從最近澳洲國防部長安德魯斯(Kevin Andrews)與外交部長畢曉普(Julie Bishop)的發言中可以瞭解,在中國崛起的現象中,亞太區域成長將會失衡,加上各國競相擴增影響力,這些亦會導致區域不穩定。各國在南海地區競相聲索領土與天然資源,勢必將持續成為此區域緊張的淵源。加上各國擴張軍事武力並提升科技裝備,這些情況都有可能破壞區域穩定,並威脅到澳洲利益。
澳洲與美國結盟是坎培拉安全與防衛策畫的基石所在,也是其國際合作的最高優先順序,雖然澳洲會持續配合美國在的亞太再平衡的外交軍事部署,但是並不會直接介入與中國的南海爭端。澳洲在既不能直接對抗對中國也不能背離美國的情況下,澳洲能做的就是強化與南海區域周邊國家的外交關係,透過呼籲各國遵守國際海洋法公約為原則來捍衛其在南海的利益。
臺灣提出南海和平倡議後,不僅受到南海周邊國家的認可,更受到澳洲官方與非官方的支持,這使得臺灣在南海問題上,比起中國激進的擴張行為,更能夠符合國際對解決南海爭端的期待,並有著維護此區域和平穩定的共同相容利益,如此也更能拉近臺灣與東協國家及澳洲的外交或是經貿距離。
肆、澳洲與臺灣對南海議題進行合作的可能性
澳洲外長畢曉普在今年5月29日的香格里拉對話(稱亞洲安全會議)中表示:「澳洲對於海上邊界糾紛不偏袒任何一造,當然對南海海域爭端也沒有偏袒任何一方。然而,如果發生了海上邊界爭端,澳洲認為應按照國際法和基於規則的國際秩序來和平解決。澳洲只想確保協商是和平的,因為澳洲希望保持航海自由作為一項基本原則。很多澳洲的貿易是經由南海區域,因此這地區的和平和穩定事關澳洲的國家利益,這包括與海上邊界爭議相關的地區。」
就臺灣與澳洲是否能就南海議題進行合作而言,澳洲國立大學(ANU)國家安全學院教授布辛斯基(Leszek buszynski)表示,南海和平倡議相當重要,臺灣在南海議題上如果能區分和中國的主張,較有機會和東南亞國家達成共識,但需要有強力的外交支持。如果臺灣對南海議題的主張可和中國有所區分,就有可能擱置主權爭議,和東南亞國家國協或個別東協國家在資源共享上達成協議,並追求區域合作機制,以避免單邊及不穩定局勢。布辛斯基更表示,中國不願和東協國家談南海行為準則,東協國家因此對臺灣的南海和平倡議抱持更開放的態度,但前提是臺灣當局對南海主權須採取有限制主張,而非等同於中國的主張。
值得注意的是,北京當局面對南海議題也有其因應措施。就軍事上而言,中國在海南島周邊則發動海上軍演威嚇南海區域各國。在外交上,中國則與東協國家共同召開《南海各方行為宣言》第九次會議,藉由招集當事國一起直接協商來討論南海和平穩定,強調中國與東協才是南海問題的當事國,藉此拉抬東協地位,對抗美國主導的東南亞海上同盟。
伍、結論
澳洲的中國政策主要是以「經濟傾中,安全傾美」的兩手策略為主軸,中國經濟發展與國家建設對礦產的需求,是澳洲最重要的經濟來源。然而,南海自由航行的國際原則,更是澳洲海上國際經貿交流的重心,也是其重要的國家利益。為了遏止中國在南海區域的擴張,在再平衡戰略架構下,美國不僅因此逐漸增加在澳洲的駐軍,也積極與東南亞國家進行海上聯合軍演。自二戰以來,澳洲就是一直美國在亞太的重要軍事盟友,最近澳洲又為了潛艇技術而與日本靠近,因此目前的南海僵局根本讓澳洲無法置身事外。
從近期坎培拉的訊息可知,澳洲在南海爭端的議題上並不會明確選邊站。假設若真的發生南海衝突,澳洲也只能希望衝突各造能夠依據國際法的規範來自我克制,並且在願意共同解決爭端的前提下來進行和平談判。澳洲對於南海的立場主要是希望確保其海上自由航行權與飛越權,因為外貿對於澳洲而言是其經濟發展的重心,有很多國際貿易航線必須經過南海區域的海空上交通,所以維持一個和平的且有秩序的南海地區對澳洲而言是個重要利益。
理論上,我國所提出南海和平倡議的第四點與第五點是具高可行性的,然後在這可行的基礎上,臺灣可以慢慢與區域達成共識推進其他三項重點。其實,南海區域各國之間的經貿研發合作,政府可以授權民間公司如臺灣中油股份有限公司、馬來西亞國家石油公司和大陸中國石油先開始進行資源探勘與研究合作。從商業與研究面向的跨國合作速度將會很快,而且可以避免許多政治議題。另外亦可從執行面開始做起,像防災聯合搜救、人道援助、反海盜與反恐等等。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)