根據國際媒體報導,在兩周內,美國軍艦將駛入中國大陸在南海南沙群島所建人工島礁12海里的水域。美國也計畫派遣軍機飛越此些人造島礁上空。倘若美國果真執行此極具挑釁性軍事行動的話,中美在南海的對抗衝突勢必擴大加劇。上月,習近平訪美期間與歐巴馬進行有關南海爭端的對話溝通,試圖化解兩國歧見,有效管控南海問題,此目標顯然失敗。日後,中美南海博弈持續,南勢緊張情勢也將升高。
10月初,《外交政策》(Foreign Policy)雙月刊網站刊登一篇醒目的獨家新聞,稱匿名的美國國防官員說,就美國的機、艦進入中國大陸所占南海人造島礁的12海里內一事,雖然美國內部最終要怎麼做,尚未定案,但整個情勢發展很明顯,已經「不是做不做的問題,而是什麼時候做」。9月下旬的習歐會暫時阻延美國軍方的建議。但之後,美國機、艦進入中國大陸所占南海人造島礁的12浬水域和其上空的報導或傳聞不斷出現。
早在今年元月底,美國國防部表示支持海軍第七艦隊司令有關歡迎日本在南海進行空中巡邏的言論,並稱中國大陸不應將此看作造成地區不穩定的因素。2月,美國海軍航空兵塘鵝飛行中隊駕駛P-8A「海神」反潛巡邏機於在菲律賓呂宋島外海進行偵查巡邏任務,在南海上空的飛行時間超過180小時。5月下旬,美國國防部長Ashton Carter在夏威夷演講時表示:「只要是國際法允許,正如在世界各地一樣,美國將於亞太地區飛行、航行、以及運作。」7月,美太平洋艦隊司令斯威夫特 (Scott Swift)乘坐巡邏機,參加了在南海上空進行的一次為時7小時的空中巡視。同月,他在馬尼拉表示,美國不承認任何國家在南海的領土要求,這種立場不會改變。8月,美國國防部公布「亞太海洋安全戰略」,其中建議美國軍機與軍艦飛進或駛入中國大陸在南海南沙群島所建人工島礁12海里的水域或上空。9月中旬,太平洋美軍司令哈理斯(Harry Harris)上將在美國國會參院聽證會作證時表示,他希望美國的機、艦進入這些人造島礁的12海里內。10月6日,斯威夫特在澳洲雪梨召開海事會議的新聞發佈會上再次警告中國大陸不要威脅南海地區的局勢穩定,並強調美將繼續維護南海海域的航行自由。
美國採取派遣軍艦或軍機駛入中國大陸在南海所占島礁附近水域或空域的強勢軍事行動主要目的是向北京傳達三個信息:第一、美國不承認中國大陸對該人工島礁的領土主張;第二、美國堅持南海航行與飛越自由不受非法限制;第三、美國堅決反對將南海予以軍事化。
上月中旬,美國參院軍事委員會舉行一場聽證會,其中有議員強烈主張美國國防部應立即派遣軍艦進入中國大陸所占南海島礁十二海里內水域巡邏。此委員會主席馬侃表示,若美方不採此動作,此將構成給予中國大陸人造島主權宣示的事實承認,因此「是個危險錯誤」。同月30日,美國國務卿凱瑞在紐約與東協外長會面時重申美國有關南海航行與飛越自由的立場。他說,不管是大型軍艦或小型漁船,在南海都享有航行自由的權利。美國不接受對航行自由與飛越自由或其他合法海洋使用所施加的限制,所有國家都必須尊重此些權利。
九月下旬,習近平訪美時向歐巴馬表示,中國大陸承諾透過外交途徑和平解決南海爭端、不會使南海軍事化、重申南海南海航行與飛越自由不會受到限制。但習近平也堅持中國大陸對南沙群島及其附近海域擁有無可爭辯主權的主張。他所稱附近海域的主權係指南海島礁12海里水域的領海與其上的領空。
如果依據國際法,尤其是1982年聯合國海洋法公約,中國大陸在南沙群島所占島礁有權主張12海里領海的話,美國的軍機是沒有任何飛越島礁領空的權利。聯合國海洋法公約第2條規定,沿海國的主權及於領海、領海的上空、及其海床和底土。美國的軍艦在島礁12海里水域內不能行使航行自由,但在此水域內享有無害通過權。但通過是否「無害」,主要由沿海國判斷決定之。
聯合國海洋法公約第19條規定,「通過只要不損害沿海國的和平、良好秩序或安全,就是無害的。」但如果外國船舶在沿海國領海內進行包括任何目的在於影響沿海國防務或安全的宣傳行為、任何目的在於干擾沿海國任何通訊系統或任何其他設施或設備的行為、或與通過沒有直接關係的任何其他活動的話,此通過即應視為損害沿海國的和平、良好秩序或安全,換言之,此通過並非「無害」。美國計畫派遣軍艦駛入中國大陸在南海所占島礁附近水域的真正目的是什麼?是「有害」?還是「無害」?誰來決定?誰說了算?
中國大陸在南海南沙群島所占、並自2013開始進行大規模填海造島工程的島礁包括渚碧礁、永暑礁、美濟礁、南薰礁、赤瓜礁、東門礁、以及華陽礁。黃岩島附近水域目前也由中國大陸掌控,但因岩礁面積過小,駐軍不可能。北京尚未在此島進行填海造陸工事。
依據菲律賓於2014年4月30 日向南海仲裁庭所提交訴狀 (Memoril) 的論述,中國大陸在南沙群島所占島礁中的美濟礁、南薰礁、東門礁、以及西門礁都是低潮高地,也就是在低潮時四面環水並高於水面,但在高潮時沒入水中的自然形成的陸地。但由於南薰礁與西門礁都位於領海範圍內,此二島礁是可被占有(appropriated)。南薰礁是處於高潮時高出水面之鴻庥島基線量起6海里的位置,因此南薰礁是在鴻庥島12海里領海範圍內。西門礁是處於高潮時高出水面之景宏島基線量起7海里的位置,因此西門礁是位於景宏島12海里領海範圍內。雖然鴻庥島與景宏島目前由越南掌控,但兩岸主張島嶼主權屬我。在領海主權範圍內,沿海國進行填海造陸工事並不違反國際法。兩岸與越南有關鴻庥島與景宏島領土爭議之解決是另一個問題。美國對領土爭議不持立場。
1982年聯合國海洋法公約對專屬經濟區內之低潮高地是否可予以占有並無規定。但2012年國際法院在尼加拉瓜訴哥倫比亞案中指出,專屬經濟區內之低潮高地不可被占有。美濟礁與東門礁都是低潮高地,雖位於中國大陸所主張島嶼(主要是太平島)的專屬經濟內,但因為不在領海範圍內,菲律賓認為中國大陸無權占有此二島礁。
菲律賓訴狀中指出永暑礁、赤瓜礁、以及華陽礁是岩礁,雖無權主張200 海里專屬經濟海域或大陸礁層,但依據聯合國海洋法公約第121條規定是可以主張12海里領海。10 月5日,菲律賓最高法院資深大法官Antonio T. Carpio在華府戰略與國際研究中心(CSIS) 的演講中指出,只要有一寸的自然形成的陸地在高潮時露出海面的話,此陸地不管多小,依據聯合國海洋法公約就可主張12海里的領海。同樣,雖然黃岩島是否可以主張200 海里專屬經濟海域或大陸礁層仍存有爭議,但此島擁有12海里領海是沒有疑義的。由於上述島礁附近12海里的水域是領海,水域的上面是領空,擁有此岩礁的國家行使的是主權,因此,他國不得侵犯。
由以上中國大陸所占島礁的法律性質、地位、以及所享有劃定海域權利的說明可以研判美國的軍機可能會避免飛越黃岩島、南薰礁、西門礁、永暑礁、赤瓜礁、以及華陽礁附近12海里水域的上空。主要理由是:美國對南海島礁的領土主權爭議不持立場,換言之,美國不能表態支持越南對鴻庥島和景宏島所提主權主張。由於南薰礁與西門礁都是在中國大陸所主張領海範圍內,美國軍機若飛越其12海里上空,將衍生侵犯領空,嚴重違反國際法的爭議。美國可能認為,飛越或接近美濟礁和渚碧礁附近12海里水域上空比較不會衍生侵犯領空的問題,除非中國大陸堅持此二礁不是低潮高地,而是岩礁,因此可主張12海里的領海。事實上,中國大陸此一主張已面臨美國的挑戰,認為牴觸海洋法公約相關規定。
美國有無可能派遣軍艦進入上述中國大陸所占南海島礁12海里的水域呢?駛入或接近那些島礁比較可能? 由於黃岩島、南薰礁、西門礁、永暑礁、赤瓜礁、以及華陽礁附近水域都涉及領海主張問題,美國雖可主張行使無害通過權,但此海軍軍事行動將觸發「無害」與安全的解釋問題,過於挑釁。因此,美國可能行使在這些島礁12海里之外水域與上空的航行與飛越自由。基此,美國派遣軍艦進入中國大陸所占島礁附近水域比較有可能的應該是美濟礁嶼與渚碧礁。
2014年11月,中美簽訂了兩個互信機制的諒解備忘錄,亦即「建立重大軍事行動相互通報信任措施機制」和「海空相遇安全行為準則」。軍事危機通報附件的宗旨是通過使用雙方國防部直通電話,改進和規範軍事危機資訊相互通報,以減少風險、增進互信。空中相遇附件是中美海空相遇安全行為準則的組成部分,主要明定軍用航空器空中相遇時雙方飛行員保持安全飛行的規則,以及溝通聯絡基本原則、建立或發佈危險區或警告區的特定區域規則、和平時期安全保證措施、突發情況現場協調規則等內容,旨在確保飛行安全,避免發生海空意外事件,增進相互信任。不管美國機艦是駛入、飛越、或接近中國大陸所占或掌控南海島礁之水域或上空,此種挑釁性軍事行動勢必考驗雙方剛建立的重大軍事行動相互通報機制的執行與成效,以及有關海空相遇安全行為準則的遵守。
此外,正當美國國會通過6120億美元的國防政策法案,並送交歐巴馬簽署之際,美國軍方一再放話要進入中國大陸在南海南沙群島所建人工島礁12海里的水域或上空,其目的是為迎合國會的要求?因應參議院重量級議員的施壓?為確保2016年國防授權法案內380億美元海外緊急事態作戰「私房錢」(slush fund)?為執行自1979年就開始的「航行自由方案」?為了挑戰中國大陸在南海的領土主權與海域主張?還是美國加大力度執行「亞太海洋安全戰略」的體現?
針對媒體有關美國軍艦將駛入中國大陸在南海南沙群島所建人工島礁12海里水域的報導,大陸外交部發言人華春瑩說:「我們嚴重關切媒體有關報道。需要強調的是,中方一向尊重和維護各國依據國際法在南海和世界各地享有的航行和飛越自由,但絕不允許任何國家以『維護航行和飛越自由』為名侵犯中國在南沙群島的領海和領空。我們敦促有關方面不得採取任何挑釁性言行,為地區和平穩定發揮負責任的作用。」
美國國務院與國家安全委員會就軍機與軍艦駛入、飛越、或接近中國大陸所占或掌控南海島礁之水域或上空的立場與五角大廈的立場似乎不同調。國防部,尤其是美國海軍與太平洋司令部認為若不採取強硬措施,派出機艦駛入或飛越中國大陸所占南海島礁之水域或上空,此將演變成美方接受中方的既成事實。但國務院與國家安全委員考量重要中美關係大局,立場比較謹慎小心。究竟美國會不會派出軍機與軍艦駛入或飛越中國大陸所占南海島礁之水域或上空、以及選擇那些人造島礁?一旦美國果真採取此挑釁、強勢、高調作為,中國大陸有將如何反應?或許再過一、兩周,我們會得到比較清楚的答案。
*此文初稿於十月初貴論壇就已預測美艦可能駛入的是渚碧礁與美濟礁。由於稿擠,今日才登出。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)