近期南海情勢不斷升溫,但就管控強權在南海之權力競逐而言,各方都寄望於建構具有相當約束力之南海行為準則,期能避免未來發生衝突,損及各方海域管轄權與自由通航權益。2002年11月4日中共與東協十國在柬埔寨金邊以共同宣言方式,簽署共計十款之「南海各方行為宣言」作為後續進行協商基礎;並明確表示將制定「南海行為準則」,促進區域和平穩定。
2011年7月20日復於印尼巴里島達成「落實『南海各方行為宣言』指導方針」協議,再度重申建構「南海行為準則」立場。但自「南海各方行為宣言」簽訂迄今,雖經三度召開高階首長峰會,六次聯合工作組會議,但各方僅在防災減災、海洋搜救與海洋科研等6個合作項目上有所建樹,但就「南海行為準則」之草擬進程來說,成果顯然有限。
就我國立場來說,被中共與東協排除於協商機制,實與現實狀況有所違背。不論就我在南海之主權主張,抑或實際佔有與治理角度來說,任何南海行為準則若未將中華民國納入其中,顯然就是無視於國際法理與政治現實。正因如此,中華民國外交部曾於2002年11月4日發表聲明,表達我國對此嚴正立場。本文將就如何突破此等困境,提出分析與建議,祈請先進批評指教。
南海行為準則之迷思與盲點
參與架構缺乏合理性
目前中共與東協所共同草擬中之南海行為準則,其實充滿諸多盲點與迷思,假若不能予以釐清,未來就算達成協議,能否完全落實,確實值得置疑。若論此等盲點與迷思,首先就是南海行為準則之參與架構缺乏合理性;東協多國並非南海島礁主權聲索國,諸如緬甸、寮國、柬埔寨及泰國等四國,完全就不是濱臨南海,印尼僅有專屬經濟管轄海域延伸至南海海域,但亦非南海島礁主權聲索國。汶萊所主張之專屬經濟海域雖涵蓋南通礁,但因該礁石係位於水面之下,因此僅有海域管轄權爭議,但嚴格來說,實無南海島礁主權歸屬問題可言。
因此將法理地位、島礁主權主張與實際控制佔領狀態完全不同各方,要求簽署內容相同之行為準則,此等邏輯思維本身就不合理。再加上實際使用南海通航運作國家,並不限於中共與東協,因此將南海行為準則限定於中共與東協私相授受,然後再依「南海各方行為宣言」第九條:「各方鼓勵其他國家尊重本宣言所包含的原則。」期待他國能夠不必簽署就照章辦事,此與多次宣示要建構具有約束力之南海行為準則,其基本理則亦是完全不通。
期待約束力不切實際
其次就是要談到對建構南海行為準則具有實質約束力,亦是不切實際之期待;此因國際社會中,各國之所以願意遵循國際法條規範,係因考量自我利益,並期待他方亦同樣遵循此等規範,使各方得以預判世事運行應有之軌跡。架構完備之國際規範,必然會將參與各國不依規範行事時,將可採取如何約制或處理手段納入其中條款。因此假若南海行為準則只是君子之約,但未將約束小人之醜話同時明講,依據目前「南海各方行為宣言」各條款落實狀況來看,前景實在並不樂觀。
誠如前述,就目前南海行為準則所欲納入對象來看,並未涵蓋所有涉入南海活動之當事國。假若在南海實際有所活動,但又未加入南海行為準則之規範機制,怎有可能約束其行動。特別是目前已有諸多強權實質競逐南海活動空間,未來更有其他強權打算要淌入此灘混水,但此等強權加入南海行為準則,接受共同規範之可能性顯然極低。未能使條款完備,同時亦在參與對象上有所漏失,反而期待他方尊重此項行為準則包含原則,作為約束非簽署國方式,豈非陳義過高。
政治原則阻礙我參與
儘管對於參與南海協商,我政府曾經表達過嚴正立場,甚至目前馬政府亦曾出面,以南海和平倡議為名進行政治喊話;但是所有參與南海行為準則各方,對此是視而不見裝傻到底;實在被各界質疑到不能不回應時,就搬出來一個中國原則當作擋箭牌。但在私底下又不能不承認,中華民國據有太平島之事實,同時亦完全理解到就我國漁業、科研、探勘、海運、航空、測繪、環保及氣象之實力,以及在南海實際進行前述各項活動積極程度,將我拒於門外實在沒有道理。
儘管東協目前無視南海活動事實,而須屈就國際政治現實,但並不意味我方就完全喪失實質參與空間。近年來北京對臺北不斷招手,希望兩岸在南海能攜手合作,但在國際社會又以另付嘴臉封殺我參與空間。更有人炮製出諸多不實謠傳,聲稱我曾在西沙海戰時,對解放軍馳援艦艇心照不宣在海峽予以放行,或聲稱我太平島守軍曾遭越南威脅,最後獲得解放軍艦艇解救。此等謠傳荒誕至極,但仍被解放軍將領在學術討論會轉述,或遭臺灣名嘴在政論節目以此大賺通告費。我若欲參與南海協商,解套關鍵還是在於對岸思想能否解放,而筆者後續所要建議之多章節南海行為準則架構,就是在於化解一個中國迷思對我所產生之窒礙。
建構多章節南海行為準則
誠如前述,目前各方參與草擬南海行為準則者,其涉入南海活動程度與地位都不盡相同,因此要將立場與需求都有差異者納入相同機制,然後簽署同意相同條文,其實亦不算合理。因此最理想方式,應當是依據不同地位與功能面向,將整份南海行為準則分成諸多模組,成為多章節南海行為準則架構(Multi-chapter South China Sea Code of Code Framework),然後開放讓所有在南海活動各方簽署,再依據其所簽署承諾之模組條款,對其產生約束作用。
否則在只有東協與中國大陸簽署南海行為準則後,其他強權仍在南海活動,但因從未簽署南海行為準則而有承諾,此時寄望其尊重並遵循南海行為準則之原則,這不但要在約束其遵行上是師出無名,更會讓人覺得簽署國一廂情願太過天真。為避免挑戰北京最感到敏感之一個中國原則,針對所有具有島礁主權與海域管轄權爭議各方,應設立專章規範其行為,並以實際佔有者(occupant)或利益相關者(stakeholder)來取代聲索者(claimant);如此就可繞過主權歸屬之應然法理(de jure)陳述定,成為事實(de facto)樣態之描述,如此北京應可不再擔心臺北或他方會以運作,在國際社會以兩個中國或一中一臺挑戰其政策底線。
依照此等架構,南海行為準則可以分成諸多不同篇章,其中包括通航、漁業、環保、生態、氣象、非核化、軍事活動、執法合作、海底探勘與搜索救難等各個篇章,然後開放給各方簽署,以便獲得其承諾,從而對其產生約束力;而各方可依據其在南海活動之現實需求,選擇其所願加入並受約束之篇章。其實國際社會中,經常有強權會運作出諸多規範性公約,然後呼籲各方簽署受到約束,然後以特定條款不符其國家利益為藉口,運用此託辭而成為不受國際規範化外之民。
其實目前諸多亞太區域外之強權,運用南海行為準則大做文章,其內心之盤算是希望藉由東協,替中國大陸在經略南海上加個緊箍咒,或是利用東協當馬前卒,在南海設下北京走向海洋之絆馬索,儼然以指導者自居,但又不願受到約束。而東協各國都各有其算計,儘管有國家要藉強權為其撐腰,甘心當個出面攪局打手,但亦有東協成員考量國際情勢前景,希望能留下迴旋空間,不希望隨便選邊站,當個扈從強權小弟。所以以多章節模式建構南海行為準則,相較於將所有內容不分青紅皂白囫圇吞棗變成單一文件,其實會讓各方更易達成妥協。
改變思路突破僵局
筆者目前所提架構算是創見,並無他人提出過類似觀點;因此必須分對多方施力,才能改變既有思路,爭取我方實質參與契機。就東協各國來說,由於某些會員國不願被綁架而捲入難解紛爭,甚至被迫表態開罪大陸或盟邦,因此將南海行為準則切割成模組,自必符合其利益而可望受到支持,東協他國亦不便從中作梗。
對於北京就必須積極溝通解決其疑慮,方能比照目前兩岸共同參與國際組織模式,化解從中杯葛阻力。以實質佔有者表達我方南海地位,是刻意淡化政治意涵,若再能獲得東協支持參與,應可獲得北京理解,不再封殺我參與協商,亦可表達善意,開啟兩岸在南海合作之窗;此種架構雖具多項潛在實質利益,但能否落實,其實完全要看北京能否有自信而解放現有思想。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)