壹、前言
中國大陸自2014年2月開始,在南沙群島中若干礁體進行大規模的填海造陸工程,在很短的期程內,將原本不適合人類居住的地物或甚至是在低潮狀態下方可見其形體的「低潮高地」(low-tide elevation)轉變成為便利人類活動空間。這些中國大陸正在進行工程的地物,在南沙群島部分有渚碧礁、美濟礁、南薰礁、赤瓜礁、華陽礁、東門礁、永暑礁、安達礁。此外大陸亦在西沙永興島進行類似的工程,目前已知永興島的面積擴大了將近四成,估計機場跑道長度增加後達到約3000公尺。由於永興島原來即具有約2.6平方公里面積的土地,且其上擁有自然樹木植被,有長久人類居住的事實,符合聯合國海洋法公約第121條的規定,為一自然生成的島嶼,這種基於原始自然形成礁體所進行之「修建」工程,在法律權利的主張上可議之處較少;但若是將「低潮高地」加以「擴建」,則存在諸多爭議。
貳、國際反應
對於中國大陸填海造陸作法表示反對最為激烈者應屬美國,美國以該種工程將會影響甚至破壞普遍承認的航行自由與飛越自由為理由,持續對於中國大陸此一作為多次提出警告。2014年7月11日,美國副助理國務卿福克斯(Michael Fuchs)提出尚屬溫和的提議,亦即建議各方自願凍結三種行動:一、承諾不設置新的前哨站,不奪取2002年《南海各方行為宣言》前已由另一方占領的島礁。二、最低限度維持島礁上的建物與填海工程,不改變南海的地形地貌。三、不針對他方在爭議海域行之久遠的經濟活動採取單邊措施。這三個自願凍結的建議中,關於不改變南海地形地貌的意見,即有相當大程度地反映了對於中國大陸造陸行為的態度。但之後,美國的說法就尖銳許多,並且直指中國大陸的造陸工程。美國國防部發言人普爾(Jeffrey Pool)於2014年11月時,呼籲中國大陸停止造陸計劃並從事外交倡議,以鼓勵爭端各方在這類的行為上進行自我克制。美國總統歐巴馬亦鄭重表示將確實維護南海的自由航行權利,並且警告中國大陸,其填海造陸工程將會對東南亞的繁榮產生不良後果,並且會是一種威脅。
美國國防部長卡特(Ashton Carter)在2015年5月底於新加坡「香格里拉對話」中表示,美國對南海中出現的填海造陸工程速度與範圍具有極深的憂慮,特別是進一步的軍事化發展,以及對這些工程作為存在的潛在錯誤估算可能性之風險,或是造成爭端方之間的衝突危機。他並明確指出,將海下岩礁轉變成為機場並無法得到任何主權上的權利,或對國際空域或海域通行的許可構成限制。他還鼓勵東協與中國大陸能夠制訂「行為準則」(Code of Conduct),並明指美國願意支持爭端方尋求國際司法仲裁的權利,以及尋求其他和平方式以解決爭端。卡特堅定說明,美國期盼和平解決爭端,為能達成此一目標,所有爭端方要能立即且持續性地停止填海造陸的工程。
除了以言語表達對中方填海造陸的不滿之外,美國還以實際的行動做出回應。2014年3月美方派出P-8海神式偵察機飛越仁愛礁,當時中方船艦正在阻止菲律賓對該處一艘擱淺軍艦上的菲國官兵進行運補作業。2015年5月20日,美軍一架海神式偵察機由菲國克拉克空軍基地起飛,在南海上空飛行時遭中方海軍要求離開。美機當時並未理會陸方警告,繼續完成偵察大陸南海人工島嶼的任務。2015年7月18日,美國新上任海軍太平洋艦隊司令史威夫特(Scott Harbison Swift)在菲律賓訪問期間,登上美國最新式的海神式偵察機,在南海上空參與長達7小時的偵察任務,美方雖未說明史威夫特乘坐的偵察機是否飛越大陸正大事填海造島的爭議水域,但菲方總統府發言人柯洛馬表示,美國此一作為代表菲國在與中國大陸的南海主權爭議上,菲國的立場獲得越來越多國際的支持。
除了美國的激烈反應之外,東南亞區域內反應激烈者要屬菲律賓,菲方持續對於此工程加以嚴厲批判,並且透過國際媒體發佈相關衛星照片,以彰顯此種工程的嚴重性。而在言詞的批判上,菲律賓表示中方的行為係為挑釁,並且要以單邊的行為改變現狀。菲律賓外交部長羅薩里歐(Albert del Rosario)於今年4月的第26屆東協高峰會發言,呼籲東南亞各國要立即採取措施阻止大陸強佔南海,因為此舉嚴重侵犯其他國家的權利和破壞海洋環境。
越南外交部副發言人范秋恒(Pham Thu Hang)強調,中國大陸最近在南沙群島各島嶼進行填海造陸以及改變這個區域現狀的行為,嚴重侵犯越南主權,更違反東協與中國簽署的2002年《南海各方行為宣言》(DOC),越方堅決反對並要求中方立即停止這些違法舉動。
同時,值得吾人注意的是,在前述東協高峰會通過的主席宣言中,直指在南海中正在進行的造陸工程,已經損害了信任與信心,並且可能破壞南海海域的和平、安全與穩定。
參、填海造陸的影響
透過填海造陸方式,使洋中礁石發生地形地貌改變的作法,其所可能產生的影響有以下幾點,特別是在於戰略安全型態的可能轉變:
第一 是否改變南海的戰略現狀:以永暑礁為例,由於已經在造陸工程上見到未來將會存在長度約達3000公尺的跑道,駐紮軍隊及建設空軍基地後,連結西沙永興島和南沙永暑礁,將會使中國大陸在實際上具備控制南海海域及空域的能力。這應是美國最為關切的重點,自從美國前任國務卿希拉蕊於2010年7月23日在越南河內的第十七屆「東協區域論壇」中宣示,南海航行自由、開放亞洲海洋資源共有財、以及尊重國際法等項皆涉及美國國家利益。美國對於南海爭端不再置身事外,將解決南海爭端視為其優先處理之外交事務,甚至是再平衡戰略(rebalancing strategy)的執行重點。針對中國大陸的造陸工程,美國持續關切的是這些工程的結果不至於影響到南海海域及空域的航行與飛越自由,甚至多次以飛機接近這些島礁的方式,向國際社會展現美國國防戰略地位之存在。
第二、是否改變島礁的法律地位:國際媒體對這些造陸工程多以「人工島」(artificial islands)作為稱呼,相對地,中國大陸媒體或民眾則以高度期待的態度稱之為「島」,例如原為「永暑礁」者改稱為「永暑『島』」,或是原為「美濟礁」者改稱為「美濟『島』」。依法論法,由「礁」變為「島」的法律意涵將會是由僅能主張領海與鄰接區的能力擴大為主張專屬經濟海域和大陸礁層,亦即可以主張的海域面積將由1550平方公里擴大為40萬平方公里。但是「礁」變為「島」仍須經歷檢驗,並非名稱的改變即可。相對地,若原始的狀態即存在永久露出海面的礁石,則以「人工島」加以對待,則又不見公允。換言之,在中國大陸透過填海造陸工程而擴大面積的海中地物裡,仍不排除仍然存有符合《聯合國海洋法公約》相關規定的「岩礁」之可能性,即使無法主張廣大的專屬經濟海域或大陸礁層,但可擁有領海或鄰接區則是毋庸置疑者。在此情形下,外國船艦或飛機就不是可以任意通行其領海或領空了。
第三、是否引入更多的區域糾紛:國際媒體持續關切中國大陸於未來建立南海防空識別區(ADIZ)的可能性,而造陸工程恰正提供此一推論的合理性基礎,因為擴大駐守能力可以提供防空識別區所需的偵蒐和反應能力,雖然中國大陸多次對此可能性提出反駁。美國第七艦隊司令托瑪斯(Admiral Robert Thomas)於今年1月29日表示,美國歡迎日本將空軍巡邏區域擴展至有領土爭議的南海。而日本於今年5月時,與菲律賓舉行了雙方首次的海上聯合軍演。接著在6月22日開始,菲律賓海軍與日本海上自衛隊於南海周邊實施聯合演習,雖然本次演習係以搜救為目的,但以潛艇探查和偵察能力著稱的日本海上自衛隊P-3C巡邏機的參加,使得演習目的具有相當的指向性。近來更盛傳日本將向菲律賓提供3架比奇TC-90空中國王(Beechcraft TC-90 King Air)飛機,此型飛機可能裝載對地和對空偵察雷達。此種因為東南亞南海爭端方的佔島作為、中國大陸的造陸工程、美日等國伺機涉入等交纏糾結因素,進而引發可能加劇南海情勢朝向惡化發展的趨勢,係為吾人所不欲見到者。
肆、結論
就周邊國家對於所佔領南海島礁的作為來看,其他國家早已從事類似的擴島、駐軍、移民作為,菲律賓與越南甚至執行極具規模的移民或建設計畫,菲律賓早在2006年即執行其移民中業島的計畫,目前甚至在島上設有小學與幼稚園;而越南亦有填海造陸的工程,以其所佔領的南子礁為例,其面積由原有的0.13平方公里增加一倍至0.26平方公里;馬來西亞所佔領的燕子礁(馬國改名為Layang Layang)則由原有的0.1平方公里增加一倍至0.35平方公里。因此持平而論,中國大陸最近在南海的填海造陸作為並非是第一個如此作為者,而未來也不會是最後一個,東南亞的聲索方必定會持續其增加島礁上可供人類活動的空間。
在此情形下,建議我政府可以思考以下政策作為:
第一、我國在南沙群島中長久實踐管轄權的太平島,早為國際社會所承認與接受為南海群島中之唯一具有淡水供應且是面積最大的自然生成島嶼,然而受到中國大陸填海造陸工程的影響,出現要求我國暫停在太平島上的修建工程。然我國應當向國際社會說明,目前在島上的工程建設不能等同於填海造陸,因為修建工程僅在於改善現有的港口設施、加固跑道、以及建設燈塔,其結果並未改變太平島的形狀。同時港口與跑道可以提供交通上的便利性與安全性,而燈塔則可提升周邊海域通航的安全度,特別是南沙群島礁石極多,且大部分為沒入水中之暗礁,設立燈塔能夠確保海域船舶航行安全,避免因為船難而造成污染海洋的生態浩劫。
第二、菲律賓在其所發動的南海仲裁案之訴狀中,將我國太平島視為無法主張專屬經濟海域或大陸礁層的岩礁,其原因在於若太平島能夠主張200浬專屬經濟海域和大陸礁層,則菲方無法自圓僅有菲律賓可自巴拉望島向外擴張200浬專屬經濟海域之說法,換言之,將會在太平島和巴拉望島之間出現廣大之專屬經濟海域重疊範圍,如此則仲裁案的先決條件將會是海域劃界,亦即需要先決定各自管轄範圍為何,但這將會超出仲裁庭對本案的管轄能力。雖然我國並非本仲裁案的當事方,但是菲律賓訴狀將太平島的地位打壓為礁,此舉不僅違反國際社會的認知,更是對於我國的極度不友善舉動。基於上述,建議應將太平島的建設以及島上的環境加以推廣介紹,使國際社會能夠瞭解太平島係一座不僅能夠提供人類居住,並能維持其經濟生活的自然生成島嶼。同時,在推廣介紹過程中,亦可邀請國際學者或媒體實際訪問,使其有更深刻的體會。
第三、在大陸近年來積極於填海造陸工程,以及南海周邊國家多年來所累積的佔島和擴張工程,使得許多戰略分析表示太平島不僅不再是南沙群島中的最大島,更會因為軍事戰略設施上的相對不足,也會喪失其所具有的戰略地位。對於此種評論,我方不必自陷於太平島是否喪失戰略重要性之爭論,而應瞭解在南海爭端中,我國所面對的問題已經不再是周邊國家對島礁的蠶食鯨吞,而是必須要抗拒來自馬來西亞與越南的南海外大陸礁層法律主張挑戰、以及菲律賓提出仲裁案的法律見解挑釁。換言之,我國雖然有外交上的弱勢,但是絕對無法置身於南海爭端處理過程以及結果之外。建議一方面是需要提升自我對於參與區域事務的認知,其次是能夠更加積極於參與多邊的相關談判機制,或是能夠創造多邊合作的機會。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)