前言
雖然中國自1970年代末期改革開放以來,即全力推動以工業製成品出口為導向的經濟發展策略,但在成功加入世界貿易組織(the World Trade Organization, WTO)之前,並未見其參與雙邊、多邊的自由貿易協議(free trade agreements, FTAs)談判。換言之,中國的FTA戰略可說是在2001年後,才開始積極發展。
然而,中國雖然以其龐大市場與高速經濟成長的雙重優勢,成為許多國家競相爭取的FTA合作對象,但中國在此議題上,作風極為謹慎務實。在經濟收益之外,政治層面的考量也是中國自由貿易戰略的重要決定性因素。自2001年至今,若不計入分別與香港、澳門、及臺灣簽訂的經濟夥伴/合作協議,中國僅簽署了與巴基斯坦、智利、紐西蘭、新加坡、秘魯、及哥斯大黎加等六國的雙邊FTA、及與東南亞國協(the Association of Southeast Asian Nations, ASEAN,以下均稱東協)間的區域FTA。
相較而言,臺灣雖早已致力於拓展雙邊、多邊FTA的洽簽,施力空間卻受限於臺灣國家地位不受承認的國際政治現實、及不穩定的兩岸關係。自馬政府執政以來,兩岸間政治關係的改善雖成為臺灣推動國際經貿合作協議(economic cooperation agreements, ECAs)的有利條件;但為妥善因應複雜萬端的國際情勢,我方的實際政策作為,除了因應中國的整體FTA戰略之外,亦需著重於解決根本的經濟結構問題,雙管齊下以確保臺灣經濟的持續成長。
中國的FTA戰略:特色與目標
中國在2001年成功入世之前,並未分心於冷戰結束後風起雲湧的區域貿易安排(regional trade arrangements, RTAs)潮流,主要因為中國傾全力準備入世談判的貿易自由化相關要求,無意在此敏感時機節外生枝。對中國而言,成功入世的重要性在於WTO會員身份所能保障的市場進入(market access)、及強化中國在東亞垂直生產鏈中的地位,兩者都與中國經濟的持續發展至為相關。
入世任務完成之後,中國開始積極參與雙邊、多邊FTA的協商。相較於美國、歐盟、與日本等經貿大國,中國的FTA洽簽行為特點可歸納如下:
- 夥伴國需承認中國的市場經濟(market economy)地位,以在未來貿易爭端如反傾銷案件中,獲得平等對待(leveling the play ground)。
- 除了承認中國市場經濟地位的要求,中國沒有一個一體適用的固定FTA範本(template)。中國的做法事實上相當彈性,可針對不同貿易夥伴、協商出符合雙方所需的特定FTA內容與開放進程。
- 中國並不介意與選定對象簽署內容模糊的所謂「架構協議」(framework agreements),主要目的在表達中方願意與對方共同追求經貿互惠的「誠意」。至於實質內容的談判,則可以留待日後進行(‘agree first, talk later’) 。
- 中國時常援引適用於開發中國家、規範較寬鬆的「授權條款」(Enabling Clause)來協商FTA。據此法源,中國可在不違反WTO普遍優惠關稅制度(non-discrimination)的要求下,與貿易夥伴談判出適合彼此的「差別與更優惠待遇」(differential and more favorable treatments)。
- 中國在FTA協商過程中,甚少著墨在協議內容將如何影響國內經濟轉型、以增加國際競爭力的問題上。
- 主動提供讓利(concession)措施(如開放東協農產品進口的「早期收獲」條款)。
就以上六點來看,除了經濟福利效益(economic welfare effects)之外,國際政治層面的影響,也是中國FTA戰略背後的重要考量。對中國而言,FTA不僅是對外經貿政策選項之一,更是舉足輕重的外交政策工具。中國希望以FTA達成的外交目標如下:
- 加強與FTA夥伴彼此間的政治互信,以改善中國的外部安全環境。
- 與FTA夥伴(特別是開發中國家)成為經濟盟友,強化彼此在多邊經合組織中的影響力,以確保制度化的國際政治經濟遊戲規則不會損及中國利益。
- 長期而言,與美國、日本競逐在東亞區域整合工程中的領袖地位、或至少維持與此兩大強權間的權力平衡(balance of power)。
當然,從中國所選擇的FTA夥伴與所簽訂的內容觀之,亦可歸納出三項北京方面所欲達成的主要經濟目標:
- 提升中國的出口、並分散對主要出口市場如歐美日本的依賴。由於中國在可見的未來仍需繼續依賴出口作為主要國內經濟成長動能,北京希望能利用FTA允諾的「原產地規則」(Rules of Origin),開拓並深化新的出口市場。
- 利用中國與夥伴國間的差別與更優惠待遇,降低進出口交易成本,從而惠及國內消費者與產業。
- 藉由以FTA為紐帶的區域經濟整合,吸引更多外國直接投資(foreign direct investment, FDI) ,以協助中國製造業者在東亞垂直生產鏈中向上移動。
然而,特別值得一提的是,中國至目前為止,仍然盡可能地以FTA談判方式、保護國內產業既有的經濟利益。中方認為,在現階段貿然開放外國產業進入中國市場,等同於強迫尚未成熟的中國產業與外國對手在本土進行不公平競爭。這種做法固然是出於北京對於社會支持與政權穩定的考量,但卻與夥伴間「互惠」(reciprocity)的自由貿易精神背道而馳。中國與澳洲間的FTA談判之所以停滯不前,原因即在於此。
中國與「泛太平洋經濟合作協定」(Trans-Pacific Partnership, TPP)
基於上列的政治與經濟雙重層面考量,中國不僅不太可能加入歐巴馬政府在亞太地區大力推動的TPP,更對美國主導TPP所代表的政治戰略意涵,頗感疑慮。
在經濟方面,美國要求所有會員國彼此間自由化的範圍需涵蓋絕大部分的貨品與服務,且個別會員國在貿易相關議題(the trade-related issues)—如智慧財產權、勞動與環保標準、政府採購等—之法律技術規範,亦需納入TPP多邊協商。在北京看來,這表示中國可能在未達TPP聲稱的「經濟發展與創新、與創造高品質工作機會」目標之前,國內產業即因不敵國際競爭而受重創。
在政治方面,若TPP談判真能成功,其所帶來的貿易轉移(trade diversion)效應,將使中國所能提供的讓利相形失色,進而削弱中國在東亞區域經濟整合進程中的重要性。對中國而言,TPP顯然代表了美國重返東亞的外交戰略;而此戰略的終極目標,便是在遏制中國的崛起。北京認為,由於美國並未參與東亞金融風暴後10+1、10+3的區域合作機制而使中國坐大,而原有的亞太經合組織(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)卻又因本身的多邊結構限制,無法讓美國有效伸張其單邊要求。因此,美國另起爐灶推動TPP,其實意在拉攏東亞重要經貿國家,加入以美國為首的經濟整合工程,藉此制衡中國勢力。
臺灣的因應作為
自1990年代中期,臺灣一向引以為傲的經濟奇蹟已因結構轉型困難、與產業及資金外移等因素而逐漸失色。在陳水扁政府執政八年期間,朝野之間主要基於不同中國政策的嚴重對立、與敵對的兩岸關係,則使臺灣在全球FTA及東亞區域整合潮流中被邊緣化。因此,馬政府執政以來,在政治上主張以一中各表的基礎與中國修好;在經濟上,則以簽訂ECFA、推動貿易自由化作為主要政策目標,期能以此刺激經濟成長、促成結構轉型。馬政府主張,與中國簽訂「兩岸經濟合作架構協議」(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA),不僅能使臺灣產業直接受益於北京提供的讓利措施,臺灣更可藉此與中國其他的FTA夥伴洽簽ECA(如新加坡及紐西蘭),參與區域經濟整合。除此之外,在未來五、六年內加入美國主導的TPP,也成為「黃金十年、國家願景」的重要政策目標。
馬政府的經濟政策,顯然是奠基於經濟學的傳統智慧(conventional wisdom):若成功推動貿易自由化與區域經濟整合,參與國的整體福利必然增加。然而,相較於經濟利益,複雜的政治考量卻是當代FTA洽簽行為的合縱連橫中更重要的決定性因素。中國的ECFA洽簽行為特徵,相當符合前所分析的中國整體FTA戰略;亦即以經貿合作為手段,謀求外交目的。這意味著長期而言,臺灣勢必面臨兩個嚴峻挑戰。首先,兩岸間將因ECFA而有更緊密的經貿連結,但經濟上若對中國過度依賴,將威脅到臺灣主權。第二,由於中國在FTA夥伴的選擇與洽簽行為上有自己的考量,若臺灣僅能據此在有限名單中尋求簽訂雙邊ECA的對象,未必能為臺灣帶來顯著效益。
循此邏輯,臺灣尋求加入TPP,不失為一個避免過度依賴中國這個單一市場、且同時能夠增加經貿合作對象的政策選項。然而,由於TPP本身會員國眾多、協商過程祕而不宣、自由化範圍廣大但實際要求卻相當模糊的特點,即使TPP成功成立並同意臺灣加入,臺灣產業能否妥善因應此等衝擊並進而受益,在現階段仍屬未知。
因此,筆者認為,簽訂ECA與推動貿易自由化,僅是改善臺灣整體經濟表現的助力(facilitating factor)之一,不宜將其視為解決臺灣經濟問題的萬靈丹。臺灣經濟成長遲滯,並落後香港、新加坡與南韓的原因,在於根本的國內經濟結構問題,主要包括產業升級困難、過度單一的出口組成與市場、以及投資信心低落等。與中國簽訂ECFA並不是這些根本問題的解藥,而在解決這些問題之前即冒然承諾於TPP尚未真正成形的多邊條款,亦為風險甚高之舉。因此,提出有效政策以改善臺灣的經濟體質,應是朝野在追求ECA與貿易自由化之外,更為緊迫且重大的任務。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)