104.06.11
陳麒安*
壹、前言
中華人民共和國(以下簡稱中國)自1971年底進入聯合國後,中國共產黨於1978年12月召開第十一屆中央委員會第三次全體會議,定調將全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設,鄧小平對於五大關係問題,即改革與開放的關係、內資與外資的關係、引進技術與自主創新的關係、計畫與市場的關係,以及姓「資」還是姓「社」的問題提出論述,確立了「改革開放」的路線,開始致力於國內的經濟發展。中國大陸自1989至2015年的「國內生產毛額」(The Gross Domestic Product, GDP)年度成長率,平均約為9.06%。1美國國會研究處的報告也指出,當2008年全球都飽受經濟危機的衝擊時,也大幅影響了中國大陸的經濟發展。其貿易出口、進口與外國直接投資(Foreign Direct Investment, FDI)流入都有衰退,「國內生產毛額」成長也隨之減緩。在中國政府採取了高達5860億美元的經濟刺激方案、放鬆貨幣政策以增加銀行借貸,並提供許多擴大內需的政策手段後,當世界主要經濟大國都呈現出經濟負成長或停滯時,在2008至2011年期間,中國大陸的實質「國內生產毛額」年度成長率平均仍達到9.6%。即便是近年來的經濟成長有比較趨緩,但在2012與2013年,實質「國內生產毛額」年度成長率也約為7.7%。2若從經濟實力來比較,2013年全球「國內生產毛額」經過「購買力平價」(purchasing power parity)計算後,美國與中國大陸即分居前兩名,前者約為16.8兆國際元,後者約為16.2兆國際元。皆超過第三至五名的印度、日本與德國之總和。3
隨著國家整體實力的增強,中國在對外政策方面逐漸採取較為積極的作為,國際社會也開始注意到中國的大國地位與影響力。中國在國際關係中運用經濟手段做為政策工具的靈活度與自信心更是大幅提升。本文便欲概述中國的經濟外交思維,以及投射出的具體實踐,以作為思索我方因應之道的參考。
貳、經濟外交之概念
所謂「經濟外交」(economic diplomacy)就是管理國家之間經濟關係的活動。4從狹義的角度來說,經濟外交就是指以實現各種經濟利益為目的,藉助經濟手段進行的外交活動;從廣義的層面而言,經濟外交不僅被政府當作追求經濟利益的手段,而且還被用來彌補其政治、軍事手段的欠缺,用以追求政治、安全上的目的。5或者可以將經濟外交細分成兩個層面,一個是國家為了實現經濟目的而進行的外交活動,也就是以外交為手段來追求國家在經濟上的利益;另一個則是指國家為實現外交目標而進行的經濟活動,也就是以經濟為手段來謀求國家對外關係上的利益。前者包括加入國際組織,透過與會員國交往而擴展對外貿易,引進外國的資金與技術等;後者包括對發展中國家提供經濟技術援助,藉此提高本國的國際地位,擴大在國際議題上的發言權。6
學者認為,國家推動經濟外交的目的包括:一、增強本國經濟實力和國際地位,維護本國經濟利益;二、建立和發展國際經濟聯繫;三、協調國際經濟關係,解決國際經濟爭端;四、開展經濟合作,化解國際經濟危機;五、維持和改革國際經濟秩序。7其他學者也指出,國家採取經濟外交政策的作用在於:一、積極促進國家經濟發展(戰略貿易政策);二、輔助國家戰略目標的實現(馬歇爾援歐計畫);三、協助地區經濟的穩定、協調與發展(區域經濟整合);四、促進世界經濟穩定發展(推動世界貿易);五、關注全球平衡發展,體現國際公益(援助第三世界國家);六、攫取國家利益(操縱受贈國家)。8若是以政策的類型與模式加以劃分,則可以將經濟外交分成:經濟援助外交、經濟制裁外交、經濟合作外交等。9郝斯提(K. J. Holsti)則將經濟外交視為執行國家政策的工具。當國家在提供優惠措施或採取經濟懲罰的威脅時,必須要瞭解目標對象確實有獲得恩惠或避免受到處罰的需求,並且該對象沒有選擇其他市場或資源供應來源的機會,如此才能有效發揮影響力。10
參、中國經濟外交之實踐11
在經濟合作外交方面,從實際作為來看,中國在改革開放以後,其經濟外交便開始發展而有了初步的成果。包括促進對外經貿交流與資本流通、積極引進先進資金技術、拓展國際經濟合作、援助發展中國家等。先後加入了亞洲開發銀行(1986年)、亞太經濟合作組織(1991年),又連同日本與南韓自1997年起一起參與東南亞國家協會(ASEAN)的高峰會議,也於2001年底正式加入了世界貿易組織。2001年2月,中國更推動建立博鰲亞洲論壇,試圖建立各會員政府與企業之間在經濟、貿易、投資等各項議題的交流平台與合作關係。
根據統計分析,中國與亞太經濟合作組織成員國的貿易,在中國全球貿易中所佔的比重,從1993年的75.7%下降到2000年的72.6%;中國進出口總額的平均增長率是13.5%,而中國與亞太經濟合作組織成員國貿易的平均增長率則是12.9%。表面上似乎中國對亞太地區的貿易程度有下滑的趨勢,但學者指出另一種觀察角度:一、亞太地區仍占中國對外貿易總額的七成以上,經濟活動相當熱絡。二、由於中國一直在致力於發展「全方位」的對外開放,調整對外貿易的地區結構。過份依賴亞太貿易不利於中國對外貿易穩定的成長,實現在亞太地區和其他地區的經貿合作平衡,有利於中國的可持續性發展。。12
對於中國來說,不斷改善國內市場條件,吸引外資前往投資,不但能有助於經濟成長,還能促進產業技術的提升。由於中國在勞動力方面佔有優勢,但缺乏資本、知識和資源,工業化國家則剛好相反。中國選擇發展勞動密集產業,不僅避免了可能發生的競爭,而且深化國際分工,可以說是以互補性的角色而不是競爭性的角色參加全球性國際分工。13根據經濟合作發展組織(OECD)的統計指出,在中國的外國直接投資累積,從1983年至1998年的15年間,東亞國家國家即佔總額的70%以上。14若以2013年的數據來說,東亞國家仍然佔了外國直接投資總額的66.6%,其中前五名的來源地區分別是:香港(52.8%)、新加坡(4.7%)、日本(3.6%)、南韓(2.4%)、臺灣(2.2%)。15顯見中國與這些國家與地區的資金往來仍然相當密切。
在國際貿易方面,中國自2013年起,就取代美國成為世界第一大貨物進出口貿易國家。2014年,中國對前10大貿易夥伴的貿易金額與佔比分別是:歐盟(6151.4億美元,14.3%)、美國(5551.2億美元,12.9%)、東南亞國協(4803.9億美元,11.2%)、香港(3760.9億美元,8.7%)、日本(3124.4億美元,7.3%)、南韓(2904.9億美元,6.8%)、臺灣(1983.1億美元,4.6%)、澳大利亞(1369.0億美元,3.2%)、俄羅斯(952.8億美元,2.2%)、巴西(865.8億美元,2.0%)。同時,中國的進出口總額增長度比全球貿易還高出2.7%,也比美國、歐盟、日本、印度、巴西等主要經濟體還高。16由前述數據可知,中國對歐盟與美國這兩個世界主要經濟體的貿易量較高,其次則是周邊國家,最後則是中南美洲大國。全球貿易對象的分布尚稱平均。中國擴展國際貿易的結果,對於這些國家的外交政策傾向就產生了潛移默化的改變作用。便有學者指出,從1993年至2005年期間,中國大陸就從澳洲的第10大貿易夥伴進步到第2名,可見澳中關係進展的密切程度。17其他學者也表示,幾乎多數澳洲人都希望能維持對美國和中國的友好關係,因為美國可以保障澳洲安全而中國大陸可以讓他們富裕。18
在經濟援助外交方面,由於中國自從1970年代中期開始自居為第三世界國家,在改革開放以後,經常透過無償援助與優惠貸款的對外援助方式,來促進與第三世界國家之間的「南南合作」。隨著中國經濟實力的增強與國際地位的提升,更是採取經濟援助的手段來幫助受援國發展經濟以脫離貧困。以2000年首次召開的中非合作論壇為例,雖然中國表示是為了進一步加強中國與非洲50個邦交國之間的友好合作關係,以回應經濟全球化的挑戰,並促進共同發展。但一般認為,中國的目的是在展現其日益茁壯的外交實力,拉攏非洲國家在國際議題上的支持,也凸顯了中國在經濟蓬勃發展之後,對於全球天然資源的需求大幅提升。
中國近幾年來持續加強與非洲國家在天然資源開發上的合作。先後與北非摩洛哥簽署磷酸鹽採購合約,與安哥拉簽署石油探勘協議,也積極投入非洲國家大型基礎建設工程,包括在加彭建設水力發電廠、協助賴比瑞亞重建布坎南港(Buchanan harbor)工程等。當然,中國走入非洲不僅為當地的一些公司帶來商機,還在一定程度上促進了許多撒哈拉以南非洲國家的經濟發展。根據分析,中國在1993年就成為石油的淨輸入國。國際能源署(International Energy Agency)2014年預測,中國會在2030年代初期就成為最大的石油消費國。美國能源資訊署(Energy Information Administration)也評估,中國在2013年的原油需求量有52%是從中東地區進口,其次就是非洲地區,佔了總數的23%。這些石油供應國家包括:安哥拉、赤道幾內亞、奈及利亞等。19
中國國家主席胡錦濤更曾在2006年11月的中非論壇第3次會議上,宣佈中國將向非洲國家提供30億美元的貸款與20億美元優惠出口買方信貸,還將設立總額達50億美元的中非發展基金。此外,中國將免除所有非洲邦交國中的重債窮國(Highly Indebted Poor Countries, HIPCs)和最不發達國家(Least Developed Countries, LDCs)於2005年底到期的全部債務。20由於非洲國家的債務多半來自歐美國家,中國對非洲的債務減免及經濟援助,將可拉攏彼此的關係,藉由第三世界國家合作的形象,將其影響力深入非洲地區。非洲國家也認為,西方國家或八大工業國家(G8)所提出的債務減免或援助計畫往往程序複雜而緩不濟急,而且這些國家還特別強調債務減免應用於改善衛生環境、人民生活及人權保護,但中國的借貸則沒有什麼附加條件。21
肆、近期發展
以前述說明為基礎,吾人就更能理解中國在近年來主導建立的諸多國際經濟建制背後的支持動力主要來自於兩項互為表裡的因素:一、以對外投資與擴展貿易提升自我經濟實力與國際地位。二、在國家綜合實力提升以後,再透過對外投資與擴展貿易發揮外交影響力。
2010年,中國推動成立「中國-東盟投資合作基金」,以中國進出口銀行作為主要發行人。該基金的主要目的在於投資東南亞國家協會成員國的基礎設施、能源和自然資源等領域,鞏固中國和東協十國的經貿及戰略合作夥伴關係。基金執行總裁李耀便曾表示,不能單純為賺錢而賺錢,沒有自己的價值觀很難被國際市場認可。從國家角度來講,簡單地進行對外援助,對方會懷疑你的動機,如果以市場化職業化的投資者形象出現,才會獲得尊重。22
2014年底成立的絲路基金,第一筆投資則落到了巴基斯坦。中國國家主席習近平於2015年4月訪問巴基斯坦期間,與該國簽訂規模達460億美元的投資合約,兩國將建設以高速公路、鐵路、管道、港口等多元交通網路組成的「中巴經濟走廊」,作為中國「一帶一路」規劃的重要組成部分。這筆投資金額,幾乎等於巴基斯坦自2008年以來所吸收的外資的3倍。中國與巴基斯坦同時也發表了「關於建立全天候戰略合作夥伴關係」的聯合聲明。23
伍、政策意涵
新自由主義學者認為,在國際關係的經濟領域中,國家進行的是重複博奕賽局,往往可以經由合作而獲得利益。這也是一種基於「絕對利益」的思維,即國家考慮的問題在於「對我是否有利?」而不是現實主義學者主張的「我是否獲利更多?」若是基於後者的「相對利益」思維,國際合作就不會出現,因為勢必只有一個國家能獲得比其他參與者更多的利益。
中國近幾年來之所以大力擴展經濟外交,其目的就是為了減少國際社會對於其權力增長的顧慮,自然會更願意在國際經貿領域中加強與其他國家的合作關係,讓參與各方都能獲得不同程度的利益,而非單邊強勢灌輸自身的戰略考量。或許有些人會認為,只要國家運用經濟政策發揮影響力,就是軟權力的展現。但奈依(Joseph S. Nye)於2006年針對權力的概念補充指出,硬權力與軟權力之分別不在於權力的性質本身,而是運用權力的方式。換言之,軍事力量並非總是屬於硬權力,若是強大的軍事力量能吸引其他國家合作,也是一種軟權力的來源。若是將經濟權力用於制裁,展現出來的影響力就是帶有強制性質的硬權力,而不是籠絡吸引合作的軟權力。24
在此脈絡之下,我們就能理解,中國所提出的各項國際經濟政策或倡議本來就不是單純的經濟議題,通常也帶有國際政治的利益考量。然而,不單單是中國,美國在1990年代也採取了「戰略貿易政策」,由政府介入對外貿易的方式來協助國內企業拓展海外市場。換言之,在國際關係中,國家綜合運用政治與經濟手段來追求生存與利益等目標實屬常見。尤其當國家的實力發展到達一定程度時,自然會設法追求國際影響力。因此,當中國所提出來的各項雙邊或多邊經濟計畫或方案帶有國際政治利益的考量時,臺灣必須要思考的議題便在於:是否仍然要參與其中?
由此又可以延伸出:一、若要參與,對於臺灣的外交空間、主權尊嚴、生存安全與經濟利益等層面是否會有影響?政府要提出哪些因應措施與政策調整?若必須要做出某種程度上的犧牲與退讓,底限要到什麼程度?二、若不參與,臺灣是否有其他更為有利的替代方案?不論是東協、中國與其他亞洲國家皆參與其中的「區域全面經濟伙伴協定」(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP),或者是美國主導的「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定」(The Trans-Pacific Partnership, TPP),其實都有參與各方自身的政治利益盤算,在貿易開放、法規鬆綁、爭端解決機制等方面都提出不同程度的要求,對於臺灣產業與民眾生活的衝擊並不見得會亞於兩岸之間的貨物與服務業貿易往來。斷然拒絕做出變革而不參與,固然在短期內可以保障部分利益,但長期來說則會讓臺灣的國際競爭實力相對落後於其他國家。
學者們曾經對於中國開始參與國際建制的歷程分析指出,相較於經濟領域,中國更不願意參與國際或區域的安全建制。因為被排除在一個國際建制之外是痛苦的,但在建制內部而受到限制也是一樣痛苦。25在面對中國崛起並施展經濟外交的手段下,臺灣所面臨的處境又何嘗不是如此呢?
*現任:國立政治大學國際事務學院韓國研究中心助理研究員。經歷:國立台灣大學政治學系、淡江大學國際事務與戰略研究所博士後研究員。聯絡方式:chen0917@gmail.com。
1. “China GDP Annual Growth Rate 1989-2015,” Trading Economics, <http://www.tradingeconomics.com/china/gdp-growth-annual>.
2. Wayne M. Morrison, “China’s Economic Rise: History, Trends, Challenges, and Implications for the United States,” Federation of American Scientists, October 9, 2014, <http://fas.org/sgp/crs/row/RL33534.pdf>.
3. “Gross domestic product 2013, PPP,” World Bank, 14 April, 2015, <http://databank.worldbank.org/data/download/GDP_PPP.pdf>
4. 參見:Dejan Romih and Klavdij Logožar, “The Role of Economic Diplomacy in Increasing the Value of Exports to Mediterranean Countries-The Case of Slovenia,” Academic Journal of Interdisciplinary Studies, Vol. 3, No 3, June 2014, p. 100.
5. 金熙德,《日美基軸與經濟外交》(北京:中國社會科學出版社,1998年),頁30。
6. 張健,《戰後日本的經濟外交》(天津:天津人民出版社,1998年),頁13。
7. 張學斌,《經濟外交》(北京:北京大學出版社,2003年),頁7-9。
8. 周永生,《經濟外交》(北京:中國青年出版社,2004年),頁33-36。
9. 周永生,《經濟外交》,頁275。
10. K. J. Holsti, International Politics: A Framework for Analysis (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1977), ch. 8.
11. 1990年代以後,中國較少採取經濟制裁外交。有關此議題,可以參見:閻梁,〈中國對外經濟制裁:目標與政策議題〉,《外交評論》,2012年6期,頁16-29。
12. 王逸舟主編,《磨合中的建構:中國與國際組織關係的多視角透視》(北京:中國發展出版社,2003年),頁147-148。
13. 華民,〈中國經濟增長究竟對世界經濟產生了怎樣的影響〉,《世界經濟》,2005年第3期,頁3。
14. “Main Determinants and Impacts of Foreign Direct Investment on China’s Economy,” OECD Working Papers on International Investment, 2000/04, OECD, <http://www.oecd.org/investment/investment-policy/WP-2000_4.pdf>.
15. Ken Davies, “China Investment Policy: An Update,” OECD Working Papers on International Investment, 2013/01, OECD, <http://www.oecd.org/china/WP-2013_1.pdf>.
16. 〈2014年中國對外貿易發展情況〉,《中華人民共和國商務部綜合司》,2015/5/5,<http://zhs.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/201505/20150500961314.shtml>。
17. Chengxin Pan, “Neoconservatism, US–China Conflict, and Australia’s ‘Great and Powerful Friends’ Dilemma,” The Pacific Review, Vol. 19, No. 4, December 2006, p. 430.
18. Hugh White, “Australia’s Choice: Will the Land Down Under Pick the United States or China?” Foreign Affairs, September 4, 2013, <http://www.foreignaffairs.com/articles/139902/hugh-white/australias-choice>.
19. Christopher Alessi and Beina Xu, “China in Africa,” The Council on Foreign Relations, April 27, 2015, <http://www.cfr.org/china/china-africa/p9557>.
20. 田宇,〈中國非洲「蜜月」經援百億美元〉,《大紀元》,2006/11/7,<http://www.epochtimes.com.hk/b5/6/11/7/34325.htm>。
21. 關於中國對非洲發展貿易、投資等經濟關係的分析,可以參見:Nicole Alice Sindzingre, “The Rise of China in Sub-Saharan Africa: Its Ambiguous Economic Impacts,” 4eme Congres du Reseau Asie et Pacifiques (CNRS), Sep 2011, Paris, France, <https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00636022/document>.
22. 〈解碼中國—東盟投資合作基金〉,《中華人民共和國商務部國際經貿關係司》,<http://fta.mofcom.gov.cn/article/shidianyj/201312/14802_1.html>。
23. 〈中巴將建460億美元經濟走廊 絲路基金首投巴國水電站〉,《南華早報》,2015年4月21日,http://www.nanzao.com/tc/national/14cd9b62fa5738c/zhong-ba-jiang-jian-460-yi-mei-yuan-jing-ji-zou-lang-si-lu-ji-jin-shou-tou-ba-guo-shui-dian-zhan
24. Joseph S. Nye, Jr., “Think Again: Soft Power,“ Foreign Policy, February 23, 2006, <http://foreignpolicy.com/2006/02/23/think-again-soft-power>
25. Elizabeth Economy and Michel Oksenberg, eds., China Joins the World: Progress and Prospects (New York: Council on Foreign Relations Press, 1999), p. 21, 25.
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
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