身為中南半島唯一內陸國家的寮國,雖然居處中國、越南、緬甸、泰國和柬埔寨的夾縫之處,但是憑藉其地緣的戰略優勢,寮國自古以來始終周旋於周邊各國而屹立不搖。不過,基於地緣政治的考量,中國始終是寮國首須依附的重要強權,加上兩國都是共產體制國家,是故兩國不僅維持著友好的黨國外交關係,在經貿活動上也是非常之熱絡。
中國與寮國具有密切的傳統關係,在經貿合作關係上也是如此,寮國長期以來依賴中國的程度相對比較高。隨著中國經濟崛起,以及中國積極進行南向東南亞的經貿發展,試圖和東南亞加速經貿的整合,尤其透過大湄公河次區域經濟(GMS)走廊的開發,更成為中國南向印支(中南)半島的重要的管道。
寮國是GMS六個國家成員之一,主要是以沿著大湄公河流域的國家為主,近年來寮國區域戰略地位之所以提升,主要因為寮國是唯一與其他GMS五國接壤的國度,而且與中國向來外交關係友善,相對於中越關係隱藏衝突、中緬關係近來生變、中泰關係競爭濃厚、中柬地理位置不相鄰,因此寮國無疑地是中國進入GMS的重要跳板或走廊,而且中國唯有透過寮國,才能有效地掌握緬甸、泰國、柬埔寨和越南在區域經濟發展的連結命脈。因此,前進寮國便成為中國前進GMS的重要橋頭堡戰略。
就從中國經濟崛起與中國在亞洲區域地緣戰略的格局來看,中國要整合其周遭邊界的東南亞、東北亞、南亞、中亞和俄羅斯的區域經濟,讓中國真正成為亞洲經濟核心霸主地位,並實踐其經濟走出去戰略,關鍵的第一步戰略,無疑地便是走向東南亞,並與東南亞進行密切的經濟整合,這可以從2010年元旦啟動中國與東協自由貿易區建構工程看出端倪。而中國與東協的經濟整合將成為中國與南亞、中亞、東北亞經濟整合的重要參考樣版,中國豈能不重視對東協經濟的發展。而中國前進東協經濟發展的捷徑,無疑地將會先整合中南半島的GMS區域經濟,因為中國也是GMS的成員國之一。而中國欲前進與整合GMS區域經濟,也無庸置疑地,寮國便成為中國走出去地緣戰略的首選,中國前進寮國是中國整體戰略下的第一步關鍵,前進寮國成功與否,牽連到中國是否可以掌控GMS經濟發展。對寮國來說,這無疑地是一種地緣區域經濟戰略上的機會與利基,也是中國建立其在GMS區域的主要經濟根據地,此舉將翻轉寮國經濟與整體發展。
基於此,中國積極投入寮國基礎建設投資(高鐵、公路、鐵路、水運、航空等)、工業區開發、經濟援助、互聯互通、人力資源培訓、水利資源建設等,雖然讓寮國依賴中國經濟不斷的提升,卻也讓寮國經濟快速發展,以及順勢整合到中國或中國與東協自貿區域經濟體系裡。同時,在中國的印支半島區域政經戰略下,讓寮國從一個被忽視的內陸國邊陲經濟體,轉變成一個區域交通運輸、基礎建設、物流行銷的中心紐帶地帶,讓寮國成為中國在GMS佈局的重要跳板與戰略橋頭堡。很明顯地,寮國已經成為中國南向東南亞政經發展的主要根據地。
就總體經濟成長和經貿發展而言,寮國自1988年開始推行改革開放以來,該國的總體經濟成長隨即快速提升。1985年,寮國的人均GDP約僅70~80美元,到2008年已達到了850美元,在2012年更是提升至1,300美元,在2015年時寮國的人均GDP將可望達到1,700美元。
在2010年,寮國可以說步入一個全新的發展世代,而中國的積極投入,也成為是推動寮國迅速發展的重要關鍵。就中國而言,如何讓寮國成為中國在東協的忠實盟友,似乎是中國政府的當務之要。特別是在2010年之後,中國對寮國具體務實的政策表現,主要可以從幾個層面看出中寮全面密切發展關係:
首先是中國文化與教育的推廣。在2010年3月23日,中國在寮國設立第一個孔子學院(由中國廣西民族大學和寮國國立大學共同創立),在寮國國立大學舉行揭牌儀式,透過孔子學院進一步加強兩國在文教領域的交流與合作,以利發展中寮友好合作關係。在教育方面,中國與寮國除了持續推動高校合作之外,也提升雙邊留學生數的成長。例如昆明理工大學與寮國國立大學在「國際金融領域」(針對寮國碩士研究生的培育)和在「管理科學與工程領域」(針對寮國博士研究生的培育)之合作,中寮雙方派遣的留學生與日俱增。此外,寮國蘇州大學是寮國教育部門批准建立的首所外資大學,目前學校採用和中國蘇州大學聯合培養的模式培養寮國蘇州大學生,學生分在寮國和中國學習兩部分,其中寮國蘇州大學的學生同時又註冊為蘇州大學的留學生,只要滿兩年就符合畢業條件者,將獲頒蘇州大學和寮國蘇州大學本科雙文憑,此種高等教育合作方式相當具有競爭力,勢必為中寮樹立新的教育合作模式。
其次是基礎建設發展。基礎建設是寮國政府率先投入的重點工作。中寮雙邊自2011年4月21日在寮國波喬省會曬舉行會談,並簽署關於發展基礎設施建設合作諒解備忘錄,藉以啟動互聯互通工程的相關重點項目,包括「清孔—會曬大橋」及湄公河部分航道,進一步改善湄公河航道,提高航道等級,適應未來船舶大型化趨勢,並積極考慮延伸通航里程。此外,雙方還協議發展「瀾滄江—湄公河」的電力開發,以及加快實現昆曼公路便利化運輸的構想。中國政府相當重視昆曼公路在寮國境內的道路運輸發展,透過昆曼公路能夠構建出重要的經濟成長帶,而寮國這一段是中國公路邁出國境到GMS銜接的首段,是故寮國這一段公路若無法順利完成,昆曼公路便無法貫通,中國經濟勢力便無法有效進入GMS,甚至無法推動中國與GMS的經濟整合。此外,中國對於經濟特區的投資(如金三角經濟特區),以及五星酒店飯店的投資,包括永珍(萬象)新世界、永珍(萬象)中心、拉薩翁廣場等一系列酒店建設項目,也相當積極,亦可以為當地創造出許多的就業機會,以及提高寮國的旅遊市場競爭力。
第三是推動能源電力之發展。電力能源是寮國必要的基礎工程,中國積極投入開發。擁有跨國經營經驗,業務範圍遍及水電站、鐵路、機場、道路、給排水等領域的中國水電公司,自1996年便進入寮國市場以來,便一直積極參與寮國的各項建設事業,諸如先後參與南累克水電站、南夢第3水電站、賽德第2水電站的興建。目前中國水電公司正以多元化的發展格局,透過BOT特許經營方式分別投資建設水電站(包括南俄第5水電站和南歐江流域梯級水電站)、寮國輸電線路等項目的投資與建設計畫。位於寮國南歐江流域的梯級水電廠是一座具有7個梯級電站,總裝機容量達115.6萬千瓦,總投資經費約20億美元的電力設施工程。電站建成後,不僅可為寮國提供穩定優質的電力,同時也可改善整個南歐江流域的交通、旅遊和工業的發展,進而帶動寮國的社會和經濟之快速發展。
第四是推動觀光業發展。擁有自然美麗風光的寮國,不僅旅遊資源富饒,加上政治穩定,且歷史文化悠久,因此極具觀光發展潛力與資源。過去由於交通不便之故,讓許多有意前來的外國旅客望而卻步,可是隨著交通建設的迅速發展,觀光業也出現顯著的成長。根據寮國政府統計,2011年赴寮觀光的外國遊客就高達270萬人次,為寮國創造4億美元的收入。寮國政府將2012年訂為「旅遊觀光年」,甚至計畫在2015年以前,將外國遊客人數提高至350萬人次以上,並預計為寮國帶來至少5億美元的觀光收入。不過在2014年時,前來寮國旅遊的外國遊客約達416萬人次,比2013年增長了10%,其中來自中國的遊客就達到42.2萬人次,比2013年成長72%,增幅為各國遊客之首。中國遊客大幅增長得益於中寮兩國在接壤的豐沙里省,新增開設一個陸路口岸,方便讓中國遊客從陸路入境。至於,泰國仍是寮國最大的外國旅客來源國,目前已達到204.37萬人次,位居第二的越南,其遊客人數也高達110.83萬人次,增幅達22%。因此,只要中寮經貿關係和交通建設能夠持續改善的話,中國遊客的數量很快將可突破百萬人次。
第五是推動邊境貿易發展。邊境貿易一直是中國與中南半島周邊各國熱衷投入的「另類國際貿易」,所謂的「邊境貿易」係指跨邊境交易或邊境口岸的商業活動,尤其是與寮國相鄰接壤的中國雲南省,該省的邊境貿易額始終高居中國各省份之冠。中寮兩國由於領土比鄰,因此邊境貿易也就成為兩國經貿合作的重點項目。這種跨邊境經濟或邊境口岸經濟的發展,有助於延伸到整個國內市場的結合。除此之外,寮國自2012年10月加入世貿組織(WTO)以來,即宣布將在2015年實現「中國-東協自貿區零關稅」的宏願,這將吸引更多外資投入。最後,在「區域經濟整合」高度盛行的今天,寮國也無法抵擋這股風潮,特別是在服務業方面,寮國目前已展現出最大的開放幅度。例如,寮國政府為了達成東協經濟共同體(AEC)的目標,不僅於2013年7月4日公開表示會開放180個服務業領域中的89個領域,同時還承諾在2015年之前,會將開放領域擴大至128個。換言之,這是寮國繼1997年加入東協服務業自由開放談判(截至2014年已進行了八輪談判)以來,開放最多的一次。而截至2012年為止,寮國商品稅率低於5%的商品已達9,110種,佔該國商品總量的 95.31%,由此便可以獲知寮國為區域自由化降低關稅的努力,而且進度順利,此有助於東協經濟共同體的推動。基本上,寮國在2013年的關稅稅率尚維持在0~5%之內,但是預計在2015年底之前就會調降為0%。
最後是中寮在落實公路與鐵路開拓的基礎建設上,更可以看出兩國合作發展的企圖。而跨國公路與鐵路的興建正是寮國向外推展的首要契機,可以降低內陸國運輸不利的困境。在跨國公路的興建方面,有鑒於寮國在湄公河的「巡邏道路」(起於瑯南塔省動新縣,止於博膠省敦蓬縣)計分為11段,全長約300公里。寮國特別強調該道路的興建不僅為中寮邊境帶來經濟利益,同時也將帶動沿途各地的商機,具有重要的經濟意義。在跨國鐵路上,寮國通過向中國融資70億美元,作為修建連接中寮跨國鐵路的預算。這個計畫主要是配合中國《中長期鐵路網規劃》而訂定的,有鑑於中國預計於2020年之前興建三條連接中國與東南亞的跨國鐵路(稱為「泛亞鐵路」),這三條「鐵路」的起點都設在中國雲南的昆明市,而終點都在新加坡。第一條(東線鐵路)經中國河口穿越越南;第二條(中線鐵路)經寮國磨憨穿越寮國;第三條(西線鐵路)經中國瑞麗穿越緬甸。至於,中寮鐵路(中線鐵路)自中國出境後,先抵達寮國磨憨,之後向南依次經過孟賽、瑯勃拉邦、萬榮至永珍;之後再陸續進入泰國、馬來西亞,最後抵達新加坡。路線全長3,894公里(寮國境內的長度約421.17公里,其中路基147.87公里,橋樑86.8公里,隧道186.5公里,橋隧比為66%,全線計有17個車站),是中國西南地區通往東南亞核心地區最直接的通路。對此,寮國能源礦產部在2012年10月25日強調,中寮鐵路的興建不僅可以確保中國每年可獲得約500萬噸礦產資源的供應,更可以提升寮國的經濟發展,可見雙邊互惠互利的發展。
身為東南亞唯一內陸國家的寮國,寮國政府也一直企圖將寮國從「陸鎖國」打造成為「陸聯國」的目標,雖然目前寮國公路網總里程已超過45,800公里,並以每年4.5% 速度增長,但是寮國仍無法達到東協一體化發展的基本要求。對此,寮國公共工程與運輸部試圖聯合國營機構、民間資本以及國際援助等途徑,提出一個總投資額近60億美元的長期計畫,一方面提升寮國的道路建設標準,另一方面可以讓寮國從「陸鎖國」打造成為「陸聯國」的區域發展地位,讓寮國閉關鎖國經濟可以進一步走向改革開放,融入到中國和GMS的經濟合作圈。此舉,可以讓寮國從一個邊陲衛星的依賴經濟地位,翻轉成一個新的區域核心都會經濟的戰略地位。
基於此,中國政府與寮國政府特將「古代絲綢之路」的概念轉變成當前「21世紀海上絲綢之路」的構想,透過連接越南海港與周邊地區的南北經濟走廊和東西經濟走廊的作法,來實現建設21世紀海上絲綢之路的目標。因此,諸如海洋通道暢通工程、中國-東協自由貿易區及東協經濟一體化框架下的鐵路和公路網路互聯互通等規劃,也就成為中寮兩國重要的硬體建設工程。
中國國務院總理李克強於2014年4月9日在中國海南的三亞市與寮國總理通邢舉行會談,雙方再度重啓一度擱置的中寮高鐵建設計劃(亦即「泛亞鐵路計畫」的子計畫)。雖然中國的鐵道部與寮國的公共工程與運輸部已在2010年簽署合作興建備忘錄,但是寮國國會卻在2012年底以「造價過高,無法負荷」為由,片面終止該計畫。儘管如此,寮國政府仍然表示,會將盡快提升本身的基礎設施,否則未來無法與其他國家競爭,甚至經濟將面臨邊緣化危機。基於此,惟有獲得中國方面的援助與協助,加強中寮兩國在高鐵或鐵路上(甚至在公路上)的連結,才能讓寮國成為陸聯國的發展目標達成。
總之,就中國的戰略考量來看,地處中國雲南邊境的寮國,似乎是中國對東南亞展開區域合作的突破口。因為寮國不僅是中南半島唯一和「大湄公河次區域」(GMS)其他五國接壤的國家,加上位居地理樞紐位置,戰略地位相當重要。對中國的戰略來說,如果能掌握寮國政經發展,或許就能控制GMS或中南半島經濟,甚至擴大到整個東南亞區域,這是中國目前東南亞經貿戰略的主要考量。
此外,寮國也是陸路連接中國與東協國家路程最短的國家,其區域優勢地位凸顯,加上信奉佛教的寮國多年來政局穩定,但因為發展程度低,基礎建設嚴重不足,但寮國資源豐富,又居區域重要戰略地位,在中國推動一帶一路走出去戰略之際,勢必需要中國的援助與貸款,而中國為打通與東協區域經貿整合,也勢必會傾全力投資於寮國的基礎建設,並善用寮國位於GMS區域的中心樞紐位置,中寮雙贏合作關係將會日趨密切。
因此,面對寮國在區域經貿發展地位的翻轉,中國大量資金與經貿的積極投入,將提供寮國更多的發展契機,特別是在基礎建設方面,將為寮國提供一個健全的發展基礎,同時在寮國百廢待興之際,又位於GMS區域的中心優勢,對於已經在東南亞佈局的台商來說,台灣豈能不洞燭機先,去重視與掌握寮國的發展契機?
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)