著名的國際危機組織(International Crisis Group,ICG)在二○一五年一月底發行的第二八八期非洲報告中,有一篇名為「布吉納法索:完成過渡還有九個月」(Burkina Faso: Nine Months to Complete Transition)的專文,探討布吉納法索去年十月發生民主革命後,預計在今年十月完成民主選舉。ICG對該國及國際社會未來九個月如何完成民主轉型,提出三大部份、十一項建言,其中三度將我國與西非經濟共同體(Economic Community of West African States,ECOWAS)、法國、美國、及歐盟並列,認為台灣與國際社會有重要的角色可以扮演。ICG的這份報告,至少有三個重要的意涵。
首先,布吉納法索是前法國殖民地,也是西非經濟共同體的成員,因此法國與ECOWAS有角色扮演,乃是天經地義的事。美國是世界第一強權,歐盟與西非地區關係原就密切,國際危機組織對其有所期待,也可逆料,但將台灣與其並列,多少有些令人感到意外。除了北美與歐洲國家、及部份北非與西非國家外,尚有中華民國、巴西、古巴與印度等國在布吉納法索設有大使館,但ICG並沒有提到巴西或印度兩個金磚四國的成員,也沒將加拿大納入,而是點名台灣,至少在內行的ICG眼中,中華民國與布吉納法索復交二十年來,關係匪淺,是不爭的事實。
其次,去年十月因為想要修憲延長任期而遭推翻的布吉納法索總統龔保雷(Blaise Compaoré)和我國關係一向友好,兩國復交亦是在他任內完成,是中華民國一九八○年代末期僅剩南部非洲三個友邦後,在一九九○年代中期推動經援外交的重要斬獲(當時最多有十個邦交國)。不過,自本世紀初以來,由於中國大陸的快速崛起,及它在非洲經貿、援助、投資所創造出的影響力,加上它與民進黨執政期間進行的外交競逐,使得我國連續失去賴比瑞亞(二○○三)、塞內加爾(二○○五)、查德(二○○六)、及馬拉威(二○○八)。二○○八年國民黨在再度執政後,馬英九總統推動外交休兵,這個骨牌效應暫獲舒緩,但仍發生甘比亞主動於二○一三年與我斷交的事件。不過,或許北京真的與台北存在外交休兵的默契,因而至今未與甘比亞建交。布吉納法索經歷了政治變動至今也超過三個月,未曾聽聞北京想要與過渡政府建交。個人認為國際危機組織對兩岸外交休兵的默契一定有所聽聞及瞭解,才會將台灣納入協助布吉納法索完成轉型的建議之中。換句話說,外交休兵的默契不僅存在於兩岸之間,也逐漸為國際社會接受。
最後,在ICG所提希望台灣積極參與的三項建議中,第一項乃是針對年輕人失業問題方案的快速落實,作出貢獻,ICG認為這是人民與在上位掌權者中建立信任關係的一部份。在改善政治和選舉制度部份,ICG建議台灣和國際社會應立刻提供足夠的資金,來支持選舉的運作,特別是選民清冊的修訂。ICG建言的第三部份,是關乎布吉納法索的軍方態度,要求軍方尊重民主價值,而台灣可以扮演的角色則是保持與軍方及目前掌握政權軍官之間的對話,確保他們願意在轉型結束後,回到軍營。
這三項建議中的第一項是傳統援助國可以扮演的角色,我國的國合會應將此建議納入考量,與其它援助國及國際組織合作,共同制訂一套能夠儘速落實的青年就業方案。由於我國在選舉作業方面的經驗,第二項建議也應是輕而易舉可以達成。個人曾到布吉納法索參與國際組織的選舉觀察團,親眼目睹我國如何協助該國的獨立國家選舉委員(Independent National Election Commission)進行合格選民的電腦造冊,若是再度被賦予這項責任,當可駕輕就熟。
前兩項是援助計畫的執行和行政管理的協助,偏重技術層面,但第三項則是具有高度的政治性,必須謹慎以對,雖然我們亦重視民主價值,但也不希望甘比亞片面斷交的事件重演。布吉納法索自一九六○年脫離殖民統治、獨立建國以來,一共發生過六次軍事政變,剛被迫流亡的龔保雷總統本身也是透過軍事政變上台,他所推翻的亦是軍事政變上台的桑卡拉(Thomas Sankara),可見軍人干政有其軌跡可循,且是布國政治中不容忽視的一股力量。
在龔保雷於去年十月三十一日被推翻後,原先由陸軍司令特歐瑞(Honoré Nabéré Traoré)接管政府,但年輕軍官站在抗爭者這邊,推出龔保雷總統侍衛隊副指揮官季達上校(Isaac Zida)帶領過渡政府,直到新的總統選出為止。接著在十一月十七日布國的資深外交官、曾擔任該國駐聯合國大使長達十三年之久的卡凡道(Michael Kafando)接管過渡政府,但季達不僅被任命為總理,更兼任國防部長,軍方的影響力並未因龔保雷流亡海外而消退。這也是為何ICG希望我國能夠發揮影響力,或許能以自身民主轉型的經驗,協助布國脫離長期的軍人干政,走向文人執政的自由民主(liberal democracy),而不是僅具選舉制度的選舉民主(electoral democracy)。目前的季達政府成員,依新通過的過渡政府法,是不能參選下屆總統。然而在西非的軍人干政史上,多少強人脫下軍裝、穿上西裝,搖身一變成為民選總統。即使我國有與季達通話的管道,也應當要小心謹慎,不要讓我方的「關切」,成為未來它主動與我斷交的藉口。
不過,從布吉納法索出現政治變動近三個月的發展來看,我國的外交休兵政策基本上是成功的,因為甘比亞與我主動斷交後一年多,北京並沒有與它建交,讓其它想要蠢蠢欲動的中南美友邦暫時放棄了這個不切實際的想法。這對布吉納法索也有示警作用。至少我們沒有見到過渡政府因為台北過去與龔保雷總統關係密切,而採取報復性的外交手段。
根據中國大陸研究非洲學者的觀察,包括非洲三國(布吉納法索、聖多美普林西比、及史瓦濟蘭)在內的中華民國二十二個邦交國,除了梵諦岡情況特殊外,其餘的中小型國家和中國大陸關係的總合,也不及兩岸關係重要,因此北京政府對這些國家的外交示好,唯恐避之不及,以免衝擊兩岸關係。不過若民進黨重返執政,這個與北京之間的默契是否還能持續不無疑問。舉例來說,對一個主動與我斷交超過兩年的甘比亞,北京若決定與其建交,也不應被視為是挖牆腳。其它中南美邦交國或是非洲的聖多美普林西比是否會有樣學樣,主動與台北斷交,然後等北京接手?
外交休兵是一個可以討論的議題,如果我們在乎邦交國的數目,也不願意繼續與北京進行金援凱子外交,目前的外交休兵默契不失為一個在兩岸實力彼長我消、國際影響力力逐漸流失情況下,台北可以接受的一個選擇。更重要的是,除了甘比亞的意外之舉,在馬英九總統上台後的過去七年,並沒有丟掉更多的邦交國。此外,我國與邦交國的互動及參訪,其中的儀式及外交慣例,是非邦交國所不能提供的。如果沒有這些邦交國,我們的主權地位將無法彰顯,這難道是重視台灣主體性的民眾所冀望的嗎?
外交休兵的具體成果是,在布吉納法索發生政治動亂、龔保雷總統流亡象牙海岸、過渡政府倉促組成時,該國的外交承認是否會出現變化,並無激起任何的漣漪,也代表該國政治人物充分掌握兩岸外交休兵的默契,沒有輕舉妄動。
整個ICG的報告最令人矚目之處,還是這個國際組織將台灣與美、法、歐盟及西非共同市場並列,強調在未來十個月的布吉納法索民主轉型中,這些國際力量都不能缺席。在它的眼中,台灣絕對是一個正常國家,在國際議題中,有重要的角色可以扮演。更重要的是,在中國為非洲第一大貿易夥伴、北京與非洲各國政治經濟關係日趨密切的今日,ICG完全忽略它的角色,這當然和兩國之間沒有邦交有關,但不可否認地是,ICG似乎已認識到兩岸間存在的外交休兵默契,因此完全認為在布吉納法索的議題方面,完全不需置喙北京,只要求台灣有積極的參與即可。雖然這看起來不是什麼驚天動地的外交突破,但不可否認地是,若是兩岸持續保持外交休兵的默契,我們在國際場合還是有可以發揮的空間。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)