9月初,中國國防部長梁光烈率領一個23人代表團前往印度首都德里進行正式訪問。這次出訪剛好正值南海及釣魚台局勢日趨緊張,加上是過去七年來中共防務首長首次前往印度訪問,因此倍受外界矚目。梁光烈訪印到底傳達了什麼訊息?其與印度高層的會談的結果為何?印度各界如何解讀梁的到訪?而台灣要如何因應中印關係的變化?以下將對這些問題進行分析,並嘗試對我國如何加強與印度關係提出政策建議。
訪問行程概述
梁光烈這次出訪行程共12日,除了印度外,也拜訪了斯里蘭卡與寮國,隨團還有空軍副司令員周來強、北京軍區副司令員黃漢標、南京軍區副司令員宋普選、廣州軍區副政委兼南海艦隊政委王登平、蘭州軍區參謀長劉粵軍、西藏軍區司令員楊金山等人。出訪前大陸國防部並未具體說明此行的目的,不過印度國防部卻發表聲明,表示梁將與印度政府首長舉行會談,商討關國防和安全事宜,包括加強措施以保持兩國邊境地區和平與安定,及促進在兩國武裝力量之間建立信任等措施。梁光烈一行人是在9月2日從斯里蘭卡先飛抵孟買,再轉往德里。9月4日上午在國防部前有一場歡迎儀式,這也是訪問全程中唯一向媒體公開的行程。歡迎儀式後梁光烈與印度國防部長安東尼(A. K. Antony)舉行會談,並拜會了總理辛格(Manmohan Singh)。此後梁光烈等一行人還參觀了印度國防大學,最後於6日轉往寮國訪問。
中印爭議的重點
梁光烈是繼2004年曹剛川之後首位訪問印度的中共國防部長,也因為兩國間在2006年之後出現不少摩擦,因此梁此行的確負有重開高層對話、恢復軍事交流的任務。目前中印之間並不算和睦,不過也很難說是敵對關係,比較適切的表達方式是兩國間存在著數個難以化解的難題。在所有難題中,最核心的仍然是領土爭議。由於雙方對邊界的認定不同,兩國政府再過去半世紀以來一直無法就邊界達成協議,這使得印度成為中國的所有鄰國中,唯一仍然存在陸地領土爭議的國家。目前中印兩國間主要存在著三段領土爭議:東段中國稱為山南地區,面積約為九萬平方公里,由印度實際控制,並在1987年設立阿魯那恰爾邦(Arunachal Pradesh);中段的小塊未劃界地帶面積約為二千平方公里,問題不大;西段稱為阿克賽欽(Aksai Chin)地區,總面積約為三萬八千平方公里,目前由中國實際控制。另外印度也宣稱兩國未定邊界還包括西藏與錫金的邊界,以及巴基斯坦在1960年代劃給中國的一部份喀什米爾領土邊界。
領土爭議導致兩國在1962年10月爆發戰爭,並且在往後十多年維持冷戰的狀態。1980年代兩國政府開始用談判的方式解決領土爭議,此後更在2003年設立「邊界問題特別代表會談」,指定中國副外長與印度國家安全顧問為雙方首席談判代表。迄今為止雙方共進行了十五回合的會談,不過沒有任何進展。2007年後,印度媒體曾報導中國有可能最終放棄東段山南地區的領土主張,但希望至少收回面積約兩千平方公里的達旺地區(理由是該地為六世達賴喇嘛的出生地),只是印度政府目前不太可能接受這樣的結果。也因為邊界問題遲遲無法解決,使得中印兩國持續在實際控制線上部署重兵。近年來印度媒體時常出現解放軍越界進入印度挑釁的報導(今年5月的一則新聞甚至稱中國部隊在過去兩年內非法越界達505次之多),只是這樣的報導很難獲得證實。美國《紐約時報》也曾在2010年8月報導稱中國將派遣一萬名部隊前往喀什米爾的Gilgit-Baltistan地區,協助巴基斯坦進行基礎設施建設,印度各界將此舉解讀為中國正利用工兵援建的方式將勢力伸入喀什米爾。
除了在北方邊界的軍事對峙外,兩國在印度洋上的競爭也日趨激烈:中國政府近年來不斷在印度洋沿岸國家進行基礎設施的投資,以期為中國打開前往南亞的交通與能源通路。這些建設包括協助巴基斯坦修建南方瓜達爾港(Gwadar Port)工程,投資興建孟加拉南部吉大港(Chittagong)深水港,以及投資重建斯里蘭卡南部大型商務港漢班托特港(Hambantota)等。國際戰略學界普遍認為中國出資興建這些國家的基礎設施是其「珍珠鏈戰略」的一環,目的是確保海外能源通道的安全。不過這些作為的確已經挑戰印度在此一區域的傳統霸權角色,讓印度在防務上感到腹背受敵,軍方一直在苦思有效反制中國的戰略構想。
除了邊界爭議與地緣戰略佈局外,中印兩國也對西藏問題、巴基斯坦與雙邊貿易存在相當大的歧見。北京認定印度政府利用持續達賴喇嘛來削弱中國對西藏的影響,而印度則認為中國藉著援助巴基斯坦的名義將勢力伸入喀什米爾地區,是不尊重印度主權的作為。此外,雖然中印雙方2011年貿易額達到740億美元,但是中國對印度享有200億美元以上的出超,印度朝野對這樣的經濟「侵略」普遍感到不安。
以上各種因素糾結在一起,讓印度各界對中國充滿不信任感,媒體則大肆宣傳中國威脅論,其中有些言論還頗為聳動:前國防部長雅達夫(Mulayam Singh Yadav)甚至說出「中國很快就會對印度發動攻擊」的驚人之語;連發言一向謹慎的辛格總理在接受媒體訪問時也罕見地公開警告說,中國正在擴張其在南亞的影響力,印度必須對此事實做出反應並提高警覺。此外,這樣的氣氛也影響到兩國在1990年代辛苦建立起來的軍事互信機制機制:在江澤民主政期間,中國曾經與印度簽訂了兩個關於邊界實際控制線地區軍事互信的協定,約定雙方不以武力相向,並且採取積極措施以維護邊境地區的和平與安寧。這些措施曾經運作得相當順利,兩國還曾經在2007與2008年兩度舉行過聯合軍事演習,只是後來因為關係惡化而停止。兩國軍事人員的交流也在2010年因為中國大使館拒發簽證給印度前駐喀什米爾指揮官而中斷(理由是該地為主權爭議地區)。
梁光烈訪印之成就與限制
梁光烈與印度國防部長安東尼的會談可說是這次訪印的重頭戲,而雙方也的確把握機會澄清了一些外界的誤解。印度國防部長安東尼在會談前公開對媒體表示中國軍隊在過去三年內並沒有出現越界行為,而梁光烈也在會談中很明確的告訴印方中國從未在巴基斯坦控制的喀什米爾地區駐兵,也保證不會在印度洋沿岸國家設置軍事基地。這似乎是在回應德里方面對中國正在「戰略包圍印度」的疑慮。另一個主要的突破是雙方宣佈恢復中斷四年的陸軍聯合軍事演習,並重啓兩國軍方高層定期互訪。此外雙方也承諾合作進行演練海上聯合搜救演習、加強在打擊索馬里亞海盜行動上的合作、以及互派學員到對方軍事院校學習等等。這樣的結果大概可以解讀為雙方都有意願重新展開軍事領域上的合作,而梁光烈選擇在這個時機前往印度訪問並表態合作,也顯示中國高層在面臨南海局勢不穩及中日關係緊張之際,決定拉攏印度以穩定西南方邊境的戰略思維。本(9)月下旬,中共中央政治局常委周永康突然造訪阿富汗,並與總統卡爾扎伊(Hamid Karzai)簽訂加強經濟與安全合作協定的舉動也是此一戰略的延伸。不過即使中印軍方高層都有意重啓對話與合作,但對於如何進行仍存在許多歧見。例如外界原認為此次會談將敲定兩軍於明年恢復聯合軍演,但印度國防部會後發表的新聞稿僅說雙方決定「儘早」展開下一回合聯合軍演。雙方在會談時也曾就邊界問題交換意見,但結果也未對外界公佈。可見只要中印間的難題繼續存在,兩國之間就很難真誠合作。中印兩國之間的猜忌是否因為梁光烈的訪印而成功破冰,目前似乎還言之過早。
台灣的角色與作為
印度自獨立以來,在外交上一直堅持「一個中國」政策而限制與台灣接觸,而我國外交決策者早年也認定印度在外交上比較忌憚中國的反應,並不熱衷與對方發展關係。以致1996年兩國相互設立代表處後的前幾年,雙邊關係一直僅止於微溫的狀態。不過自2006年德里於北京的關係轉壞之後,印度政府對台灣的態度已經有相當大轉變,並在對台政策做出新的調整。目前印度軍方內部其實並沒有人公開呼籲和台灣聯手以反制中國威脅,在現階段印度政府也不可能干冒與北京翻臉的風險而正式承認台灣,不過其政治與學術界一直對於與台灣合作保持高度興趣,筆者過去在與印度軍方及智庫接觸的過程中也發現:如果適時強調大陸對台灣甚至亞洲的軍事威脅,會比較容易爭取印度各界對台灣的信任。簡言之,只要中印之間持續維持互不信任的狀態,就是台灣提升與印度實質關係的最好機會。
目前台印之間最有可能合作的兩個議題是重建戰略對話與簽訂自由貿易協定。先就戰略領域來說,過去台灣曾經成功與印度建立許多安全合作項目,包括情資交換與二軌對話。惟這些具有高度戰略意義的合作項目在2008年之後多數已經停止。因此未來台印在安全議題上合作的第一要務就是重新建立相互信任的基礎,並逐步恢復或推進在安全領域上的合作。在經濟上,印度官員過去曾主動表示有意願與台灣簽訂自由貿易協定(FTA),雙方政府也已經分別委託智庫完成FTA的可行性評估,行政院長陳沖更於9月22日在立法院表示政府已經規劃在明年與印度洽簽FTA,這是一個很好的開始。也因為印度不可能與北京簽訂類似協定,中國因素暫時不會構成印度與台灣在貿易上的合作障礙,因此與台灣簽訂FTA的時程會比預計的快的多。
梁光烈的「破冰之旅」在短期內並不會改變德里與台北的關係,不過既然已經破冰,就表示中印兩國都有意願緩和彼此的對立並重建互信,這對台灣來說無疑是新的挑戰。我們必須在中印關係真正「回暖」之前,積極與印度建立合作的管道。當台印合作步上制度化與常態化之後,未來無論中印關係如何變化,我們都可立於不敗之地。早日建立兩國間戰略對話與簽訂FTA,是確立台印合作的當務之急,也是因應中印關係變化的必要策略。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)