前年8月27日,《菲律賓訴中華人民共和國仲裁案》(以下簡稱「南海仲裁案」) 仲裁法庭發佈第一號程序令,其中規定2014 年3 月30 日為菲律賓提交「訴狀」 (Memorial) 的日期。仲裁庭要求菲律賓在其書面陳述中充分說明所有問題,包括仲裁庭的管轄權、菲律賓訴求的可受理性、以及爭議的實體問題。
2014年3月30日,菲律賓在仲裁庭所規定的截止日提交了一份共10冊的「訴狀」,總頁數近4,000頁。第1冊主要內容包括菲方對本案所適用法律之分析、相關證據,以及仲裁庭對菲方在仲裁主張聲明中所提的各項訴求有管轄權的論述。「訴狀」第2冊至第10冊主要是附件,共有3,700多頁,主要包括用來支持菲方主張的檔案資料、證據、以及40多張地圖。「訴狀」中也加入菲律賓有關仁愛礁的主張和對法庭所做有關此主張之請求。
根據媒體報導, 2014年3月,在菲律賓準備向仲裁庭提交「訴狀」之前,負責本案的菲國總檢察長賈德里薩(Francis Jardeleza)與美國籍法律顧問Foley Hoag律師事務所的保羅.瑞吉兒(Paul Reichler)和勞倫斯.馬丁(Lawrence Martin),為「訴狀」中是否應納入有關太平島是否為「島」(island) 或「岩塊」(rock) 之14段法律論述出現歧見。
賈德里薩認為應移除這14段法律論述,主要考量是擔心一旦將與太平島相關論述放入「訴狀」,此將延遲整個仲裁的時程與進度,也將引起中國大陸之不快和強力反彈,不利菲國想與中國大陸改善關係的政策。但根據另一種說法,賈德里薩認為應移除主要原因是太平島有淡水,且可維持類居住,不屬於《聯合國海洋法公約》第一百二十一條三款所稱的「岩塊」,因此享有劃定兩百海里專屬經濟海域或大陸礁層的權利。
但美國籍律師瑞吉兒和馬丁堅持納入,認為太平島之法律地位問題對整個仲裁案的完整論述極為相關,是本案的骨架,且涉及菲方在本案的誠信、透明度,、和信用問題。美國律師認為,不納入此論述的話將構成菲方的惡意 (bad faith) 。由於出現此歧見,有媒體報導本案美國籍顧問瑞吉兒曾一度暗示想退出菲方法律團隊。但當事人瑞吉兒否認有此想法。最後,司法部長邀請外交部長和賈德里薩進行協調,並在艾奎諾總統最後定調,「訴狀」中有關太平島是否為「島」或「岩塊」的14段法律論述沒有被刪除。
賈德里薩在被提名為菲國最高法院大法官的審查過程中,差一點因為移除這些與太平島相關論述而被除名,理由是不忠國家,有違憲之虞。這是艾奎諾總統在2016年下台前任命最高法院大法官的最後機會,也是賈德里薩的最後希望。賈德里薩曾獲提名兩次,但都沒有獲得通過。此次,在艾奎諾總統的提名和力挺下,賈德里薩終於在2014年8月被任命為菲國最高法院的大法官。
菲律賓向仲裁庭提交「訴狀」後不久,仲裁法庭在2014 年6 月3 日發佈第二號程序令,確定了後續仲裁程序,其中規定2014 年12 月15 日為中國大陸提交「辯訴狀」(Counter-Memorial) 的日期。由於北京針對南海仲裁堅持採取「不接受、不參與、不執行」的「三不政策」, 12 月15 日截止日前8天,中國大陸不但沒有提交「辯訴狀」,其外交部還特別發表了《中華人民共和國政府關於菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權問題的立場檔案》,除重申不接受、不參與南海仲裁的立場,並從法律角度詳細闡述為何中國大陸認為仲裁庭針對本案沒有管轄權的理由和論述。
由於北京拒絕參與仲裁,因此仲裁庭於2014年12月17日發佈第三號程序令,代表北京向菲律賓提出有關仲裁庭管轄權和雙方爭議實體問題相關的26個問題,要求菲律賓依《程式規則》第25條第2款提交進一步書面論證。菲律賓應在2015年3月15日之前按仲裁庭要求提交補充書面陳述。中國大陸應在2015年6月16日之前提交其對菲律賓補充書面陳述的評論。
今年3月16日,菲律賓在仲裁法庭所規定的截止日 (註:3月15日是星期天) 提交了一份總共有12冊、頁數超過3,000頁的補充材料和論述。這26個問題有關仲裁庭的管轄權和爭議的實體問題,尤其與中國大陸所主張的南海九段線最為相關。第一冊大約是長達200頁的書面論述,第二冊包括200頁有關南海 (菲律賓稱之為西菲律賓海) 49個島、礁、或地物的地圖和說明資料。
筆者相信這些地圖包括菲律賓所主張的黃岩島 (民主礁)、以及越南、中國大陸、和我國所占有的南沙島礁,尤其是南沙群島的三個最大島 – 分別是太平島、中業島、和西月島。儘管菲律賓針對中國大陸在南海填海造陸的工事一再發表言論,認為違反中國大陸與東協會員國於2002年所簽署之《南海各方為宣言》,要求北京停止,但仲裁法庭五位法官所提出的26個問題並未涉及填海造陸的活動。
即使北京拒絕參與仲裁,仲裁庭仍會給北京回應菲律賓「訴狀」、補充材料和論述的機會。法庭所訂的截止日是2015年6月16日。之後,仲裁庭可能在今年7月9日至20日這一段時間在荷蘭海牙舉行口頭聽證 (oral hearings)。依照國際仲裁實踐,仲裁庭需要6至7個月的時間撰寫裁決書,因此,仲裁庭可能在2016年第一季作出「南海仲裁案」的裁決。
菲律賓所提交的「訴狀」和補充論述資料都與南沙群島的島、礁、暗灘、低潮高地、水下地物的法律性質、地位、以及依據1982年《聯合國海洋法公約》相關規定所可主張享有的權利息息相關。究竟仲裁法庭五位法官光憑菲方所提交的書面陳述意見和所附地圖資料與說明就可作出公正的判斷或裁決?還是誠如西諺所稱的「百聞不如一見」(To see is to believe),法庭法官認為有必要親自或選派、委託專家前往南沙群島進行調研,親自查看有爭議島礁的法律地位和性質?此與本案之後續發展密切相關。
值得注意的是,2013年10月22日至25日,《孟加拉與印度在孟加灣劃界仲裁案》仲裁庭的法官與仲裁兩造代表搭乘直升機飛往孟加灣作審視兩造所提劃界基點的調研活動。更值得注意的是本案仲裁法庭的庭長呂迪格.沃爾夫魯姆(Rüdiger Wolfrum)也是「南海仲裁案」仲裁庭的法官。此外,該案的另外兩名仲裁法官湯姆士.孟薩 (Thomas A. Mensah) 和讓-皮埃爾.科特(Jean-Pierre Cot) 也都是「南海仲裁案」仲裁庭的法官。基此巧合,有傳聞「南海仲裁案」仲裁庭曾向中國大陸提出前往南沙群島進行調研的請求。儘管此消息是否屬實有待查證,但國際媒體的確報導有幾個東協國家提議應前往爭議海域進行調研的建議。
與此發展相關,且涉及我國南海主張與利益的問題是:此調研與南海九段線內的島、礁、暗灘、低潮高地、水下地物的法律性質、地位、以及依據《聯合國海洋法公約》相關規定所可主張劃定兩百里專屬經濟海域或大陸礁層、或進行與人工島、設施相關的權利或管轄權是否相關?台灣有無必要主動邀請公正、知名國際海洋法專家和學者,甚至致函仲裁庭表示如果有助釐清太平島之法律地位,我國可以同意、協助安排南海調研活動?此外,調研結果對法庭之判斷或裁決是否有幫助?對我國的南海主張是利?是弊?此亦有待深入研議。
如果仲裁法官果真飛往南沙群島的太平島、中業島、或西月島進行調研,他們對《聯合國海洋法公約》第一百二十一條適用於此南沙群島三大島會有什麼樣的解釋或看法?是支持菲律賓「訴狀」所論述的主張,認為這些地物是「岩塊」,因此沒有權利主張劃定兩百里專屬經濟海域或大陸礁層?還是認定這三大島是第一百二十一條一款與二款所指之島嶼,因此有權主張兩百里專屬經濟海域或大陸礁層?此將衍生出中國大陸與菲律賓之專屬經濟區劃界問題,以及法庭根據中國大陸於2006年8月作出排除強制爭端解決所衍生法庭對本案無管轄權聲明的問題。
今年元月29日,菲律賓最高法院資深大法官卡皮歐 (Senior Associate Justice Antonio T. Carpio) 在馬尼拉亞典耀大學的一場公開演講中指出,如果南海仲裁法庭支持菲律賓政府之立場,認為太平島無法「維持人類居住或其本身的經濟生活」的話,那麼法庭將宣布菲律賓的巴拉望島在南海東部苦主張全部的200海里專屬經濟海域。基此,菲律賓對水下地物,例如禮樂灘,享有開發油氣、漁業資源、以及礦產的主權權利。此外,只有菲律賓對此專屬經濟海域內之低潮高地或人工島進行填海造陸或其他工事享有管轄權。中國大陸或其他國家在巴拉望島200海里專屬經濟海域內所進行的填海造陸活動將屬非法。
但是反過來說,倘若南海仲裁法庭認為太平島可以「維持人類居住或其本身的經濟生活」的話,那麼法庭將宣布太平島可以主張劃定200海里專屬經濟海域。也因此,太平島與巴拉望島是存在海洋劃界問題。由於菲律賓支持一個中國政策,加上中國大陸已將海洋劃界爭端排除在強制爭端解決之外,法庭對此將不具管轄權。
基此,太平島在南海仲裁案扮演了一個極為重要的角色。如果太平島可以「維持人類居住或其本身的經濟生活」的話,依據《聯合國海洋法公約》第一百二十一條二款的規定是可以主張劃定兩百里專屬經濟海域或大陸礁層。我國在太平島四周專屬經濟海域內有權進行建造人工島和其他設施、或進行填海造陸的工事。
2011年10月,十幾位國際頂尖專研海洋法與南海問題的學者應邀出席由台灣中央研究院歐美研究所主辦一場題為「南海的重要法政議題:歐美觀點」的國際學術研討會。這些來自美國、日本、印尼、澳洲、加拿大、挪威、比利時、法國、英國、新加坡、以及中國大陸的學者在為期一天半的會議深入探討南海法律、政治、戰略、安全、以及海洋合作等議題。除學術研討外,主辦單位透過管道最終說服、並取得中華民國政府的支持和同意,特別安排了一趟飛往南海南沙群島最大島 –太平島–進行為期一天調研的行程。涉及此調研行程的政府機關包括國安會、外交部、國防部、以及海巡署。取得國防部之同意尤其重要,因為太平島距離臺灣本島甚遠,乘船來回至少要六到七天,唯有依賴空軍的C-130運輸機才有可能當天往返。
所有應邀的國外學者相當期待此調研行程,主要原因是他們有此難能可貴的機會踏上南海南沙群島的第一大島實際體會、考察該島的自然、地理、植被、守備、戰略安全、周遭水域等狀況。更重要的是,他們可親自觀察與判斷太平島是否屬於《聯合國海洋法公約》第一百二十一條一款與二款所規定有權主張兩百里專屬經濟海域或大陸礁層的島嶼。很遺憾,在會議召開前一天,主辦單位被告知因天候與飛航安全考量,此調研行程被迫取消。儘管主辦單位另外安排一個搭乘海巡署巡邏艇前往宜蘭外海龜山島進行調研的行程,但在他們的心目中,龜山島的重要性和吸引力與南沙太平島是大不同。2011年10月9日,正是主辦單位安排飛往太平島進行調研的當天,一架日本航空公司的民航機在飛經南海上空時因天候惡劣,遭遇亂流,造成客艙乘客輕微受傷情事。國際媒體就此事件曾有報導。
倘若2011年10月9日當天的天候良好,而且既定安排的調研行程圓滿完成,親自踏上太平島的這些國際頂尖專研海洋法與南海問題的學者會是如何回應菲律賓政府於2014年3月30日向仲裁法庭所提交「訴狀 」中有關太平島是屬於《公約》第一百二十一條三款規定所稱之「岩塊」,因此無權主張兩百里專屬經濟海域或大陸礁層的主張或論述?這些親自踏上太平島的學者是否也可能自願扮演「南海仲裁案」「法庭之友」(amicus curiae) 的角色,為《聯合國海洋法公約》相關條款之適用與解釋作出貢獻?「往事已矣,來者可追」,或者在今年,台灣可以考慮邀請國際知名海洋法學者專家,包括重要媒體,參加國防部每年暑假所舉辦的「南沙研習營」,登上太平島,協助「南海仲裁案」仲裁庭確認太平島是島的事實。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)