一、集體自衛權之三大修法方向
日本內閣於2014年7月閣議解禁集體自衛權後,安倍隨即於9月內閣改組新設安保法制大臣(安全保障法制担当相)。目前由防衛大臣中谷元兼任安保法制大臣,負責統籌與集體自衛權相關的國內法律與國際協定的修訂與創設。依循安倍內閣2014年5月27日向執政黨協議會(安全保障法制整備に関する与党協議会)提出的15個安保法制事例以及7月閣議重新釋憲的邏輯,可以歸納日本目前完備安全保障法制並於國會修法與新創法律的三大方向:一、強化個別安全保障、二、國際維和一般法化、三、有限行使集體自衛權。
圖一、日本集體自衛權法制化三大方向
第一、強化個別安全保障
事例1:當武裝集團船隻接近日本離島並企圖登陸,但周邊並無海上保安廳等執法機關能迅速因應,應以自衛隊「治安出動」或「海上警備行動」「無縫」排除此類灰色事態危機。事例2:當日本民用船隻於公海遭受武裝集團不法攻擊,但周邊並無海上保安廳等執法機關能迅速因應,應以自衛隊「治安出動」或「海上警備行動」排除危機。事例3:當日本周邊出現導彈攻擊徵兆,美國神盾艦進入警戒狀態而其防空與反艦能力出現防禦空窗。在美國要求下,自衛隊應協防美軍軍艦,並與美軍共同警戒日本周邊事態。參考事例:當外國潛艇潛行入侵日本領海時,自衛隊應進行「海上警備行動」要求入侵潛艇浮出水面並退出日本領海。如該潛艇無回應要求而持續徘徊,也無法判斷該潛艇具攻擊意圖,只限採取警告方式因應。
第二、國際維和一般法化
事例4:當聯合國安理會為維持國際和平與安全,決議進行國際維和並要求日本派遺自衛隊執行非武力之後勤支援活動,如人員與物資運送、提供燃料、醫護傷患、與維護治安等。但自衛隊目前只能在「非戰鬥地區」執行國際維和活動。為提高日本對國際和平與穩定之貢獻,自衛隊參與國際維和的活動範圍應擴大至「非戰鬥現場」。事例5:當國際維和部隊、人員以及日本NGO執行國際維和與復興任務時,遭受武裝集團攻擊並向日本自衛隊求援,自衛隊應使用武器進行「馳援警衛」(駆け付け警護)。但目前自衛隊馳援現場並使用武器之行為,當敵對方確定為「國家或準國家組織」,將屬日本憲法禁止之「武力行使」。
事例6:當自衛隊執行傷患運送等國際維和任務,遭受武裝集團阻礙任務執行時,自衛隊應使用武器排除任務障礙。但目前自衛隊執行國際維和任務並使用武器之行為,當敵對方確定為「國家或準國家組織」,將屬日本憲法禁止之「武力行使」。事例7:使用武器營救海外日本國民。當某國發生恐怖攻擊危及當地日本國民生命安全,當事國政府無力保護日本國民而同意日本政府派遣自衛隊至該國領土營救日本國民。自衛隊應使用武器進行海外國民營救任務。但如恐怖份子已占領日本國民所在地,日本目前法規禁止自衛隊使用武器進入危險地區營救日本國民。
第三、有限行使集體自衛權
事例8:當日本鄰近國家遭受武力攻擊,美軍軍艦協助撤運日本僑民,而於公海上受到攻擊。雖然日本不在武力攻擊範圍內,但預料可能遭受攻擊(武力攻撃予測事態),自衛隊應行使集體自衛權,協防運送日本國民的美國軍艦。然而在日本沒有直接遭受武力攻擊的狀況下,自衛隊上述協防美國軍艦之行為,已屬日本憲法禁止之「武力行使」。事例9:當日本鄰近國家遭受武力攻擊,且美國軍艦也於公海上受到攻擊。雖然日本不在攻擊範圍內,但預料可能遭受攻擊。自衛隊應行使集體自衛權,協防美國軍艦以及駐日美軍基地與設施。然而在日本沒有直接遭受攻擊下,協防美國軍艦已屬日本憲法禁止之「武力行使」。
事例10:當日本鄰近國家遭受武力攻擊,且美國軍艦也於公海上受到攻擊。雖然日本不在攻擊範圍內,但預料可能遭受攻擊。自衛隊應行使集體自衛權,對運載物資朝向攻擊發動國航行之船隻進行強制停船檢查活動。然而在日本沒有直接遭受攻擊下,執行強制停船檢查已屬憲法禁止之「武力行使」。事例11:當某國以及駐留該國之美軍受到武力攻擊,雖然日本不在攻擊範圍內,但預料可能遭受攻擊。且攻擊美國的彈道飛彈可能飛越日本領空,自衛隊應行使集體自衛權,進行攔截飛彈之任務。然而在日本沒有直接遭受攻擊下,攔截飛彈已屬憲法禁止之「武力行使」。
表一、日本集體自衛權相關法案
事例12:當某國以及駐留該國之美軍受到武力攻擊,雖然日本不在攻擊範圍內,但預料可能遭受攻擊。且出現導彈攻擊徵兆,美國神盾艦進入警戒狀態而其防空與反艦能力出現防禦空窗。在美國要求下,自衛隊應行使集體自衛權協防美軍軍艦,並與美軍共同警戒周邊事態。然而在日本沒有直接遭受攻擊下,協防美軍已屬憲法禁止之「武力行使」。事例13:當日本鄰近國家使用彈道飛彈,對美國本土發動武力攻擊,雖然日本不在攻擊範圍內,但預料可能遭受攻擊。自衛隊應行使集體自衛權,協防美國軍艦以及駐日美軍基地與設施。然而在日本沒有直接遭受攻擊下,協防美軍已屬憲法禁止之「武力行使」。
事例14:當國際重要運輸航道(如荷姆茲海峽)發生武力攻擊,且周邊海域已遭水雷封鎖,對日本經濟與國民生活產生重大影響。在聯合國及各國要求下,自衛隊應行使集體自衛權參與國際海上掃雷任務。然而在日本沒有直接遭受攻擊下,參與國際掃雷已屬憲法禁止之「武力行使」。事例15:當國際重要運輸航道發生武力攻擊,且周邊海域已有民用船隻遭受攻擊,對日本經濟與國民生活產生重大影響。在聯合國及各國要求下,日本應行使集體自衛權參與國際聯合護航任務。然而在日本沒有直接遭受攻擊下,參與國際護航已屬憲法禁止之「武力行使」。
二、主要修法爭議
第一、國際維和一般法化與自衛隊任務範圍、性質、與支援對象
目前《周邊事態法》限制自衛隊活動範圍僅於日本周邊,派遣自衛隊至其他地區執行國際維和,必須由國會制定一定時效的特別法。然而2014年10月8日〈美日防衛合作指針中期報告〉提及未來美日同盟的全球性質,實際上廢止自衛隊活動的地理限制。2014年底安倍內閣提交給自民黨與公明黨的安保法制草案,也建議廢止《周邊事態法》並制定新的永久法律,暫稱《支援協力活動法》(支援・協力活動法)。雖然2014年7月閣議認定自衛隊在「非戰鬥現場」進行後勤支援並不屬「武力行使一體化」。但公明黨認為,擴大自衛隊海外任務範圍與性質,可能違反日本憲法禁止的「武力行使一體化」,所以主張保留《周邊事態法》,而自衛隊海外派遣則繼續由國會制訂特別法。
第二、日本未直接遭受攻擊,自衛隊能否行使集體自衛權
安倍內閣與自民黨認為,基於新「武力行使三要件」,他國受到武力攻擊而威脅到日本生存,或明顯危及國民生命等「存立事態」下,自衛隊應行使集體自衛權。所以主張修訂《武力攻撃事態法》與《自衛隊法》,明記自衛隊行使集體自衛權之廣泛原則,不再針對具體事態逐一規範。根據《自衛隊法》第76條,日本遭受直接武力攻擊時,自衛隊得以「防衛出動」行使武力。而「存立事態」等同在日本遭受直接攻擊之外,新增自衛隊「防衛出動」的法律要件。修法後,只要日本政府認定對美國或關係密切國的武力攻擊,可能危及日本國家或國民安全,便能命令自衛隊以「防衛出動」行使集體自衛權。對此公明黨表達反對意見,並主張須嚴格規定自衛隊行使集體自衛權只限於日本周邊區域。
第三、自衛隊參與國際掃雷任務
自民黨認為,日本有八成進口石油需通過荷姆茲海峽,此重要航道一旦遭到封鎖,便成為威脅日本生存之「存立事態」,自衛隊應行使集體自衛權參與國際掃雷任務。此外,當自衛隊參與戰爭期間的掃雷活動,如果聯合國安理會通過「集體安全」決議時,自衛隊將陷入被迫中止掃雷任務的窘境。所以安倍內閣與自民黨希望能獲得公明黨的理解與支持,修改現行《自衛隊法》第84條第2項,填補法制空窗。但公明黨則認為,掃雷屬聯合國決議之「集體安全」,違反日本憲法,因此持強烈反對意見。事實上,自公兩黨在2014年6月執政黨協議會中,對於參與聯合國制裁侵略國的「集體安全」上並沒有達成共識,所以2014年7月通過的閣議也未提及相關事項。
第四、自衛隊「治安出動」與「海上警備行動時」使用武器之基準
根據《自衛隊法》第78與82條,當執法機關無法順利進行維安時,經內閣決議,再由防衛大臣下令自衛隊,以「治安出動」或「海上警備行動」執行治安維護任務。但閣議過程耗時,攻擊事態可能持續惡化,徒增自衛隊執行維安任務的難度。因此自民黨與公明黨於2014年6月的執政黨協議會中,決定在武裝集團登陸離島、日本民用船隻在公海遭受武裝集團攻擊、以及外國軍艦進入日本領海並拒絕離開等三種灰色事態發生時,可依首相的判斷下令自衛隊進行「治安出動」或「海上警備行動」。自民黨並要求修訂《自衛隊法》第89與93條有關進行「治安出動」或「海上警備行動」的武器使用基準,以更有效因應灰色事態。而非以目前《警察官職務執行法》第7條的嚴格比例原則,限制自衛隊使用武器的質量。況且如因應主權或領土侵害,自衛隊勢必無法避免擴大武器質量的使用規模。但公明黨對此採取非常謹慎且保守的態度,僅願意接受「運用改善」,即在特定灰色事態授權首相快速出動自衛隊進行治安維護,但不接受修訂《自衛隊法》的要求。
三、結論:質變中的日本國防體制
日本第189屆正式國會已於2015年1月26日開議,自民黨與公明黨預計於2月中召開執政黨協議會,討論集體自衛權安保法案內容。自民黨希望與公明黨最遲在3月份達成共識,以利內閣於4月28日統一地方大選結束後,向國會提出安保法案的修訂與新創。由於自公兩黨佔有眾院絕對多數,自民黨能否取得公明黨的支持,將決定多數法案的實質內容。再者自民黨在2014年6月執政黨協議會中,針對重大爭議採取暫時妥協策略,換取公明黨支持閣議釋憲解禁集體自衛權。因此預料在3月以前,達成具體共識的可能性不大。此外伊斯蘭國殺害日本人質事件也將加大兩黨對有限行使集體自衛權以及參加國際維和的意見分歧。
日本集體自衛權相關法制改革是〈美日防衛合作指針〉修訂與未來美日同盟轉型的主要基礎之一。自公兩黨長期聯合執政所建立的深厚默契以及安倍目前在自民黨內的獨大地位將有利於5月的國會審議。在此之前,預料自公兩黨會進行密集的條件交換與協商,包含8月15日安倍於二戰結束70週年的談話內容、對重大爭議新增附加條件、以及嚴格規範自衛隊行使集體自衛權與國際維和任務的具體情境。即便兩黨無法在5月國會審議前形成共識,美日仍能先修訂〈美日防衛合作指針〉,再逐步推動日本國內相關法律的修訂與創設。
總結而言,日本集體自衛權法制化的發展可以得到七點的暫定結論:首先,東亞權力平衡的再調整、中國海空擴張、中日競合關係、美國重返亞太、以及2015年〈美日防衛合作指針〉的修訂等,已成為日本重新調整國防政策的強大外因。安倍的政策態度只是加速變因,即及早讓日本外交與國防政策更切合國際政治的現實發展。
其次,日本2013年〈防衛計畫大綱〉、2014年7月閣議、與2014年10月〈美日防衛合作指針中期報告〉,多次強調灰色事態與「無縫」因應對日本國家安全的重要性,反應國際安全環境主要改變趨勢,即非正規武裝威脅、非傳統武力攻擊、網路攻擊、恐怖攻擊、海盜、以及海上糾紛與執法問題,也同時反應目前日本國防政策與國際安全環境變化的巨大落差。
第三,日本國防體制將在國防法制、灰色事態因應、美日同盟分工、美日同盟轉型與擴大、對戰略關鍵國的支援、以及國際維和任務等六個面向繼續進行無縫調整。第四、美日兩國將繼續強化與東南亞國家的安全合作,積極介入南海事務並建立多邊多層的安全架構,以制衡中國在此地區採單邊行動的可能性。第五、此次的安保法制整備事實上大幅擴張首相在日本國家安全的權限,也讓日本能更迅速因應國際與周邊局勢變化,包含台海局勢。
最後,集體自衛權法制化後,日本首相將能以更大與更靈活的政治與戰略彈性因應台海局勢變化。中國則被迫必須將日本如何介入台海局勢的變因加入對台動武的戰略模擬,大幅增加戰略規劃上的難度與不確定性。最後、日本積極介入南海事務,如贈送巡邏艇給菲律賓與越南並協助建立海上衝突因應能力等,也將大幅壓縮台灣的戰略空間。如果台灣與菲律賓或越南發生海上糾紛,如廣大興28號事件,一旦菲律賓或越南使用日本捐贈的艦艇對付台灣,屆時將成為台日關係的災難。所以台日之間應更積極強化在安全議題的意見交換與合作,建立更多元的溝通管道,日本更應主動對台灣說明集體自衛權法制化對台灣安全的影響,以避免不必要的衝突與意外。此外,台灣也應尋求美國以同盟主導者的立場,積極鼓勵與促成台日菲越之間的安全對話,防範對台灣安全不利的事件於未然。
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