壹、前言
中國認知到面對當前國內、外嚴峻複雜的反恐怖主義鬥爭形勢,必須制訂一部專門的反恐怖主義法,以完善中國的反恐怖主義法律體系,並希望因此而能夠進一步強化有力的反恐措施。同時,隨著中國反恐怖主義之國際合作對象和範圍的不斷拓展,亦必須進一步完善反恐怖主義的法律制度,才能夠有利於在國際反恐怖主義的合作中把握主動。因此,2014年4月,在國家反恐怖工作領導小組帶領之下,公安部會同全國人大常委會法制工作委員會、國家安全部、工業和資訊化部、人民銀行、國務院法制辦、武警總部等部門成立起草小組。其內容包括了確定反恐的基本原則,規定反恐工作的機構及職責許可權,指出恐怖犯罪行為,並提出防範恐怖犯罪應該採取的措施,而使司法機關和執法部門有法可依。2015年2月4日,在新疆維吾兒自治區第十二屆人大三次會議上,與會代表又提出了「關於盡快制定《自治區實施反恐法意見》」的議案,以配合國家反恐法的出台。
貳、中國大陸制定反恐法之背景因素
一、防制與處理恐怖主義犯罪需求之反恐法律演化
1997年10月實施的新刑法,就已經將恐怖組織寫入刑法之中;2001年12月,「九.一一事件」後通過了刑法修正案,增設了資助恐怖活動罪名,強化對於組織領導恐怖組織犯罪的懲罰力度;2011年4月,刑法修正案中又增設恐怖活動犯罪為特殊累犯;2011年10月,全國人大常委會通過關於加強反恐怖工作的決定,明確定義恐怖活動,且對有關主管機關以及涉恐財產的凍結加以規定。2012年3月,刑事訴訟法修正案對恐怖活動犯罪的追訴、管轄、會晤律師以及違法所得沒收程式方面亦進行了系列單獨規定,以適應打擊恐怖犯罪活動需要。
2014年10月27日,中國最高立法機關首次審議了《中華人民共和國反恐怖主義法草案》,草案規定了中國預防和打擊恐怖主義的權力與責任、實體與程式。10月28日,在中共十八屆四中全會上公佈了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》,強調了反恐立法的緊迫性,並明確提出:「抓緊出臺反恐怖等一批急需法律,推進公共安全法治化,構建國家安全法律制度體系」。
二、因應國內、外安全環境變化的打擊恐怖主義需求
「九一一事件」後之國際恐怖主義威脅情勢的演化及新疆涉恐暴力事件之不斷發生,中共國內之學術與實務界就已思考是否應訂定反恐的專門法律,但支持訂定專法的聲浪並不大;接續到了2005年,因為舉辦奧運會及系列的國際大型賽事及辦理世博等國際活動,雖已有更高的訂立反恐專法的呼聲,但是因為對於恐怖主義定義及異議分子界定等仍不易區分,且擔心西方抨擊以反恐之名而行打擊異己之實而仍作罷。然而從2013年之「金水橋事件」;到昆明火車站、廣州火車站的暴力襲擊、新疆烏魯木齊的恐怖襲擊等系列事件發生,認知訂立專法不僅有利於事前預防工作的推動,亦可發生嚇阻及事後之取證與定罪等必要作為。亦即有一部系統明確的法律規定,則反恐必要之情報、偵查、防範、應急等工作更有明確授權,且能完善反恐體制與運作機制,進而可以落實及有效之打擊措施。
三、透過反恐立法可以與國際接軌且有利推動反恐外交
就國際執法的層面言,2001年9月,聯合國安理會之《1373號決議案》就已鼓勵各國最好訂立反恐有關的專法,以利處理恐怖主義威脅;且聯合國反恐機構亦盼各國能儘快簽署打擊恐怖主義的公約與議定書,其中包括管理人流與物等之擴大各項合作的機制,並盼能夠統一各國打擊之標準,凡此均涉及各國有法可依之執法作為與司法互助;另於2011年9月成立,而被定位為處理21世紀恐怖主義平臺的「全球反恐論壇」(GCTF),目標就是希望能夠增強各國反恐的「能力建立」,而其中兩個重點:就是增強法治與反制暴力極端主義。中國反恐立法的制定,不僅有利其統一國內的維穩工作,亦有助其藉此而分配資源,協助其他恐怖主義風險較高之非洲與南亞等國家,重塑外交議題並發揮影響決策之效果。
參、該法草案之重點、特點及反應問題
一、草案重點
該草案分成總則、工作機構與職責、安全防範、情報資訊與調查、應對處置、認定恐怖活動組織和人員、反恐怖主義國際合作、保障與監督、法律責任與附則等十章,共計有106條條文。
1.在法律的名稱方面
為突出表明「反恐」的治本之策就是防止恐怖主義思想的形成和傳播,有利於動員、組織各有關方面和廣大人民群眾從源頭上防範恐怖活動犯罪,便於開展國際合作,因此,草案採用「反恐怖主義法」作為法律名稱。
2.在反恐怖的基本原則方面
將反恐怖主義納入國家安全戰略,且強調國家反對和禁止一切形式的恐怖主義。同時,規定了專群結合、聯動配合、全民反恐、法治和保障人權、預防為主、先發制敵等反恐怖主義工作原則。
3.在工作機構與職責方面
反恐怖主義工作涉及多個部門和領域,對於反恐怖主義工作領導機構及有關部門的職責作出規定,例如是由國家反恐怖主義工作領導機構統一領導和指揮並明訂有關之國家機關、武裝力量等之職責,而有利於加強統籌協調、形成合力。
4.在安全防範方面
規定了四個方面的安全防範措施:一、基礎防範措施,包括宣傳教育、網路安全管理、運輸寄遞貨物資訊查驗、危險物品管理、防範恐怖主義融資、城鄉規劃和技防物防等。二、禁止極端主義。極端主義是恐怖主義的主要思想基礎,而明確規定國家反對一切形式的極端主義,禁止極端主義行為,並對極端主義的定義、禁止的行為、現場處置措施、法律責任及教育矯治作了規定。三、重點目標保護,包括重點目標範圍、單位職責、主要安全制度及主管部門的管理職責等。四、國(邊)境管控與防範境外風險,包括邊防管理職責、出入境監管、境外利益保護、駐外機構內部安全防範等。
5.在情報資訊和調查方面
規定要建立國家反恐怖主義情報中心和跨部門情報資訊運行機制,並規定了情報部門、基層情報力量、資訊化管理、「大資料」研判應用、情報資訊通報等內容。且為加強對恐怖活動及嫌疑人員的調查和管控,亦規定了技術偵察、調查、盤查、要求提供資訊材料、查詢、查封、扣押、凍結、對嫌疑人員的約束等措施。
6.在應對處置方面
計有四個方面的規定,一、國家建立健全恐怖事件應對處置預案體系,明確應對處置的指揮長負責制和先期指揮權。二、制止和處置恐怖活動,應當優先保護直接受到恐怖活動危害、威脅人員的人身安全。三、規定了可以採取的各項應對處置措施,並對使用武器的條件、資訊發佈等。四、為最大程度恢復社會秩序,降低並消除恐怖事件的影響,對於恢復生產生活、查明真相、補償援助、優先重建、總結評估等均有相關之規定。
7.在認定恐怖活動組織和人員方面
在2011年10月19日,全國人大常委會表決通過之《關於加強反恐怖工作有關問題的決定》的基礎上,對於恐怖活動組織及恐怖活動人員名單的認定條件、認定機構、認定程式、公告效力及救濟程式等,均進一步的作了具體規定。
8.在國際合作方面
由於開展反恐怖主義工作,必須並行推進國內國際兩條戰線,強化反恐怖主義國際合作。因此,亦規定了反恐怖主義國際情報資訊交流、執法合作、國際資金監管合作、刑事司法協助等內容,並對於國務院公安部門、國家安全部門、中國人民解放軍、中國人民武裝員警部隊派員出境執行反恐怖主義任務有所規定。
9.在反恐怖主義工作的保障與監督、法律責任方面
由於制定反恐怖主義法,還涉及對居民身份證法、城市房地產管理法、出境入境管理法等法律之相關條款修改。因此法制工作委員會將會同有關部門共同研究,在全國人大常委會對本草案審議過程中,提出相應修改有關法律的建議。
二、呈現特點
1.明確定義領導機構與有關體制而能統一指揮
通過立法形態,把現有反恐領導機構、體制予以明確。理順當前多個部門領導反恐的局面,而期盼反恐工作可以更加高效和順暢。因為若無一個統一、高效的反恐領導機制,則必然面臨諸多協調問題,甚至出現延誤或者相互諉責的狀態。
2.設計人防、技防、物防之全面防範措施而能有效打擊
將安全防範分為三類,即人防、技防及物防。例如宣傳教育、民衆參與反恐是屬於人防範疇。使民衆瞭解,除了專業的反恐部門以外,幾乎每個民衆都應該參與反恐。而技防是針對恐怖活動的技術防範,包括了在公開場所增加攝像等。物防是針對汽油、危險物品等危險品的防範。並將反恐問題納入了城市規劃之中。
3.建置國家反恐怖情報中心而有利於預防工作之推動
由於是全國性的情報中心,因此依法可以統籌、研判、收集、協調來自各部門之情報,應該可以加強反恐情報之有系統的蒐整與分析,並分發給需求單位。而期盼能夠把恐怖活動遏制在萌芽之中,以達成早發現、早干預、早挫敗之理想。
4.明確指揮長之先期指揮權而能夠發揮即時處置之效
恐怖活動發生後,參與處置時必然會涉及到多個部門,如此就有現場指揮歸屬的問題,由於已規定指揮長要直接對整個突發事件負責,因此有關動態情勢之彙報、請示、協調就有明確的負責人,而可以立即統一與分配資源的明快處置。
5.
經由授權之國際合作而有利於國際司法互助之落實
境內的恐怖分子可能與國外的恐怖主義組織連接,例如「東突厥斯坦伊斯蘭運動」,因此,國際反恐中的的情報、司法及共同協作必不可少,而制定反恐專法就可以為中國和相關國家的執法合作提供法律依據和平臺。同時,藉由安全代表的派駐,除可掌握國內公民在該等地區活動,亦有利深化與該等國家關係。
三、反映問題
中國反恐立法的進程,主要是受到日益嚴峻複雜的反恐形勢所驅動。因此訂定專門的反恐法,可以健全中國打擊恐怖主義的法律工具,俾能夠在應對暴恐活動之新趨勢、新特點的脈絡下,有力推動國家與國際層面之預防和主動打擊之執法作為。同時展現出中國願意配合國際共同抵制恐怖主義威脅之意含,並反映出國際反恐合作不能沒有中國的參與,但中國亦能依法而掌握相關作為的主動權。
恐怖分子與一般罪犯不同,然而傳統由《刑法》對於恐怖活動的行為和結果進行界定,通過事後懲罰來威脅恐怖分子,不但對於恐怖分子的威懾力不夠且無法達到反恐核心之預防要求。而通過包括權力與責任、實體與程序的專門性法律的立法,除了能夠將各種原有的運行機制上升到法律層面而形成最大合力,且更具有權威性、穩定性,亦能夠反映中國領導階層依法治國的效率、誠意與決心。
反恐要有成效不能僅靠政府機構的力量,而必須民眾在日常生活中能夠更大的自發性投入反恐工作。此等期盼已見之於西方民主國家的不斷鼓吹與設計,例如美國就推動了《看到什麼,就說什麼》運動。但是這種所謂「全民反恐」的落實,必須要有能夠使民眾願意更主動的觀察、有的放矢的舉報、不會危及其人身安全、及適當奬勵之配套設計。此次反恐專法的「保障」規定,反映出對於舉報人的獎勵與保護已有法律規範,將更能激勵民眾主動反恐與承擔不作為之責任。
肆、我國應有之政策思考
西方民主國家已有公開、透明的監督機制,尚不免有違反人權情事發生,則中國使安全與執法人員擁有更大反恐授權,且罪名範圍又不夠明確,則是否會以反恐之名,行一切自我認定之國家安全掌握之實。致我國赴大陸經商、旅遊、就學等有各式不同目的之人民是否已有更大可能被的風險。特別是11月才剛通過《反間諜法》,則兩者間之關係脈絡與連接,是否已使中國對內控制與對外「法律戰」均已取得更佳的法律工具。例如第36條第二項特別提及:公安機關邊防部門和中國人民解放軍邊防部隊應當嚴密組織國(邊)境巡邏,加強對來靠大陸的臺灣船舶的查驗。不免擔心是否會發展成美國《貨櫃安全倡議》(CSI)之作為,則未來兩岸簽訂貨貿協議等各項經貿交流之運輸與轉運等,均為該法適用對象。
又兩岸人民往來如此的密切,若是一旦發生非擁有中國大陸國籍的中國人或外國人從歐美國家來台攻擊大陸人士,則在適用上中國大陸已有反恐法的依據,特別是在第七章訂有反恐怖主義國際合作的相關條文,例如「經與有關國家達成協議,並報中央軍事委員會批准,中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊可以派員出境執行反恐怖主義任務。」已賦予解放軍與武警在非戰爭型態下可以出境執行任務之依據,則其對我之安全意涵不能忽視且必須加以詮釋。又依據國際反恐怖文書之精神與規定,一是必須採取預防作為;另一是一定要懲罰,則中國大陸依於國際反恐怖文書而向我提出符合該等文書精神之要求時,我究竟應該要如何的應對?凡此均與我國大陸政策未來設計、走向與推動息息相關而不能忽視。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)