一、「東海防空識別區」建立週年檢討
一年多前,由於釣魚台紛爭,日本藉中國軍機進入「日本防空識別區」為由,屢次向國際社會宣稱中國是侵略者,為能反制,中國乃於2013年11月23 日對外宣布,即日起建立「中國東海防空識別區」,並將釣魚島劃於其內,以顯示在法理上,中、日軍機在此區域巡弋具有同等地位。時光飛逝,中國大陸建立「東海防空識別區」轉眼已一年,猶記得在中國公佈該識別區後,美日韓及菲律賓等國均公開宣稱不予承認,澳洲及部分歐盟國家亦認為此舉將加劇東亞緊張局勢,日本更「氣急敗壞」,不顧飛航安全,禁止飛經此區域的航機向中國通報。所幸美國等相關國家尚能理智面對,航機進入此區域時,均遵守相關規定,一年來,未發生意外。
筆者於去年年初曾撰文建議中國建立「東海防空識別區」,並指出「防空識別區」只是一國基於防空安全所劃設的預警區域,並非「領空」,相鄰國家防空識別區如有重疊,需謹慎處裡。通常情況下,不明機進入一國的「防空識別區」,該國可以採無線電廣播通知離開、起飛戰鬥機跟蹤監視、以防空武器追蹤警戒等方式處置,但除非不明機進入該國領空,或有敵對行為,並無權對該機採迫降、攻擊等行動,否則將嚴重違反國際法。依據以上原則,航空器進入另一國「防空識別區」只要未進入領空,或有敵對行為,被侵入國其實不必過度反應。目前中、日雙方「防空識別區」因有重疊部分,雙方戰機在此區域飛行均自認有理,互不退讓,然依國際法,未經通報的航空器進入他國「防空識別區」內,並不能實施攻擊,目前是非戰爭時期,中日兩國每次派機攔截會製造緊張、浪費資源,純粹多此一舉。
自從中國大陸建立「東海防空識別區」以來,中日軍機在重疊區域頻繁進出,雙方均常派機攔截。根據日本防衛省公佈的數據,2013年自衛隊飛機緊急升空攔截外國飛機的次數總數為810次,大大高於上年度的567次。而其中針對中國飛機的攔截為415次,比上一年度增加109次,大陸軍機接近釣魚島附近領空的次數更高達402次,日機頻繁派機攔截,疲於奔命。此外,中國戰機於今年5、6月在東海鄰近日中交界線上空,異常靠近正執行監視任務的日本軍機,距離一度接近至30公尺,雙方劍拔弩張,氣氛緊張,日本政府為此曾向中國提出抗議。由於數據顯示日本戰機攔截中國飛機的次數創歷史新高,因此日本媒體更誇張的報導,此即為「中國威脅」增加的又一力證。
所幸雙方政府及飛行員尚能自制,戰機近距接近,並未「擦槍走火」,否則一旦發生空戰,不論哪一國家軍機遭擊落,必然釀起軒然大波,屆時是否採取報復行動?如不報復,民族情緒如何安撫?如採報復行動,是否會擴大事端?美日安保條約是否因此啟動?日本是否期望藉擴大事端,迫使美國介入,一舉解決釣魚島主權問題?美國是否會跳進日本的陷阱,介入中日紛爭?中美兩個大國如兵戎相見是否會引起亞洲甚至世界的緊張和不安?處於火線邊緣的台灣、韓國、朝鮮,屆時要如何選邊自處?
以上雖是假設問題,所幸目前尚未發生,但未來只要釣魚島主權問題未解,雙方戰機在東海防空識別區相互攔截情況不改善,依據莫非定律「凡可能發生的事情,遲早會發生」,雙方在此區域發生「擦槍走火」的意外,勢難避免。星星之火,可以燎原,筆者建議,為東亞和平計,中美日三方,應未雨綢繆,盡早舉行「和平會議」,研究「東海軍事行為準則。」
二、中國大陸需要建立「南海防空識別區」嗎?
在中國東海防空識別區建立一周年,中日關係仍緊張之際,美軍偵察機於今年8月19日在海南島以東空域遭到解放軍戰機攔截,美方8月22日高調對外公布此事,並對大陸提出抗議。美國指責中國殲11戰機「大動作」接近美機,最近時距美機僅6.1公尺,並近距滾轉機身以展示機上掛載的武器,是「挑釁行為」。
中國環球時報於8月25日的社論表達了中國的立場:「解放軍戰機8月19日在海南島上空驅逐美國偵察機符合中國的核心利益,這種趨勢不會停」。回顧2001年,中美亦因攔截美偵察機,在距海南島東方約110公里的上空發生撞機,而今年八月發生糾紛的空域距海南島約200公里,顯示中國對美接近大陸偵察的反應範圍在向外延伸。
由於中國在此區域並未建立「防空識別區」,衍生以下問題需要思考:(一)美國軍機在距中國領空之外200公里的「公海上空」飛行,中國派機攔截是否合法?(二)中國軍機與美機接近至6.1公尺的近距離,並故意展示機上掛載的武器,是否「挑釁行為」?(三)雖然在公海上空,美軍派機接近中國陸地實施電子情蒐,是否亦屬於「挑釁行為」?(四)此挑釁行為縱使不違反國際法,但是否合乎情理?(五)如果中國在南海地區建立「防空識別區」,於美國軍機入侵情蒐時,中國派機攔截是否具有較好的法理基礎?
美國是世界超強國家,一直以來,美國軍機在全球飛行雖不會進入他國「領空」,但進入或穿越友邦「防空識別區」,卻來去自如,經常不事前通報,而這些國家因視美國為盟國,或因不願得罪美國,通常不會加以干涉。
自1950年代美国最早建立「防空識別區」以來,已有超過20個國家和地區也相應建立了「防空識別區」,但都是非共國家,其警戒的對象則以共產國家為主。中國「東海防空識別區」,則是首次由非美國盟邦所建立,而其警戒的對象卻是以美日為主。美國軍機如欲進入中國「防空識別區」,是否可以不經通報自由進出?如美國認為「中國防空識別區」位於公海上空,美機有自由航行權,進出可以不必通報,那爾後中國進出由美國建立的如日、韓、菲律賓等國防空識別區,是否亦不須通報?果真如此,爾後中國進出由美國及其盟邦建立的防空識別區,或於夏威夷附近公海上空對其軍事基地實施情蒐,是否亦可自由航行不必通報?國際上許多紛爭都是因為未獲平等對待而發生,中國已是大國,美國應審慎處理中美關係。
中美在海南島附近屢次發生空中糾紛,由於在公海上空,雙方各說各話,都看似有理,卻又似是而非。因中國大陸已將海南島闢建為軍事重鎮,基於軍事需要,美軍勢必經常於該地區執行情蒐,未來衝突難免,如中國於大陸沿海南島周邊建立「中國海南(非南海)防空識別區」,美機在此識別區外實施情蒐,因距離較遠,效果有限,中國大可「不予理會」,如進入識別區內,大陸派機攔截或採干擾行動,則較可獲得國際認同。筆者認為,針對美機頻繁情蒐,中國建立合理範圍的「海南防空識別區」確有需要。惟鄰近海南島周邊,西南有越南,東南則為爭議颇大的南海島礁,如何劃界不致引發國際糾紛,又能防堵美機情蒐,須深入研究。
近期中、日、美軍機經常相互攔截,戰機於接近目標時屢有挑釁情事,無論是經高層指示或飛行員個別行為,均存在風險。筆者認為,為防止因突發事件引起大規模軍事對抗,戰機對不明機實施攔截時,應有明確規範,例如規定進行攔截不可有挑釁動作,最近距離及隨伴監視位置要予以律定等,盡速召開並納入「和平會議」中討論。
三、台灣要如何因應
前不久,因釣魚島紛爭愈演愈烈,馬英九曾提出「東海和平倡議」,企圖緩解緊張情勢。此議雖並不為中、日雙方所接受,但日方為拉攏台灣,台日間爭議多年無法解決的「台日漁業協定」卻意外獲得日本同意,然有關釣魚島主權問題,雙方仍各說各話,真正問題並未解決。
從歷史分析,釣魚台自古即隸屬台灣省宜蘭縣,甲午戰後與台灣一起被割讓給日本,二戰之後,自當與台灣一起歸還中國,然由於歷史的錯誤,及美國的操作,1972年釣魚台卻與琉球一起被移交給日本,美國更以颇有謀略的前瞻性,只移交行政權,宣稱主權問題由各國自行談判解決,不諦為東亞地區投下一顆不定時炸彈。
台灣在具有爭論的釣魚島問題上,雖然力量最小,卻最有資格申張主權,切不可為了區區「台日漁業協定」或不為各國重視的「東海和平倡議」,弱化了爭取釣魚台主權回歸的力度。未來無論兩岸之間發展如何,釣魚島回歸台灣乃理所當然,爭議也最小,台灣如願強力爭取決不放棄,必受國際社會及世界華人所尊敬及支持。
筆者認為,兩岸問題雖然暫時難解,但在釣魚島問題上應立場一致,相互呼應,兩岸政府均應支持民間合作保釣,勿讓日本有利用兩岸矛盾見縫插針的機會。唯有中華民族覺醒,兩岸採一致立場,才能迫使日本重視歷史事實,慎重考慮將釣魚台歸還台灣。
回顧歷史,日本自明治維新後,即顯示對外擴張疆域的強烈企圖,甲午戰敗,中國被迫割讓台灣及琉球諸島,實為國恥。近期安倍首相修憲、參拜靖國神社等作為,皆顯示其有崇拜軍國主義,欲東山再起的野心。兩岸人民均源自中華民族,都見識過日本軍國主義者的兇殘本性,為防止日本再度稱霸亞洲,凌虐四鄰,應強硬面對日本擴張野心,「兩岸合作保釣」具有保疆衛土的戰略涵義,台灣不應置身事外。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)