中共近年來積極參與國際維和行動,受到各國矚目與肯定;該等行動最初之政策考量,不僅是為博取國際聲望,其實亦兼顧實戰練兵。但在2014年12月自解放軍選優組成維和行動步兵營,開始向南蘇丹派遣戰鬥部隊,就正式邁入實際維護海外利益之層次。中共參與國際維和行動模式之發展軌跡,其實亦與中共對外政策思維理念調整相互配合,戰略意涵極為重要。
維和行動有為有守
所謂「國際維和行動」(International Peacekeeping Operations)係指「特定國際組織,經過內戰國各交戰團體,或是國際武裝衝突各當事國同意;由其召集非當事國軍職、警察或相關專長人員,組織特定兵力編組,依各方停火協議,監督與觀察實際執行狀況,並向其回報所見事實與因應作為。」目前全球絕大多數維和行動,若非由聯合國直接派遣,亦受其間接指導。而聯合國維和行動決策,則是由安全理事會全權裁決管制;並責成主管維和事務專責副秘書長,擔任負責日常業務之聯合國維和行動總指揮部首長。
聯合國維和行動派遣至各任務區單位包括軍事觀察團、維和部隊及民事機構,因此其作業內涵其實相當複雜,但正因如此,維和行動更能提供參與之武裝部隊、警察、民事官員及專家更多之磨練機會,獲取不可多得之戰場或動亂地區作業經驗。從1956年聯合國首次組建維和部隊開始,當時秘書長哈瑪紹就提出中立、同意與自衛三項基本原則。換言之,只有在獲得當事國同意,維和部隊才會以保持中立方式,並在自衛時才會使用武力等前提下,執行維和行動。日後此等原則再依據實際執行經驗,擴充成為合法、同意、中立與使用最低限度武力原則。
逐步調整漸進參與
其實最初北京對維和行動一直保持觀望;1971年當中共攫奪聯合國席次初期,其堅持「不干預他國」原則反對維和,甚至拒絕支付相關經費,亦從不參與籌畫或安理會決議。等到80年代初期,立場開始動搖,調整相關政策,不但參與決議,亦逐漸償付積欠經費,同時積極向其友邦洽詢維和任務相關作業需求細節。
等到1988年9月中共申請加入聯合國維和行動特別委員會後,就已正式宣告其將有意參與並承擔此項國際義務。北京隨即在1989年派員參與納米比亞自南非獨立過程之維和作業,但直至1992年4月首度派兵參與柬埔寨維和,才引起國際觀察家注意,並斷言日後其勢將擴大參與。但在此之前,中共派往科威特軍事觀察員雷潤民已在作業中車禍喪生,成為中共參與國際維和行動首位殉職人員。
經過三十餘年參與維和行動之歷程顯示,中共向來保持低調行事,堅持國際維和必須遵循安理會決議案,或是明確授權編組維和部隊。就算是派遣艦艇參與印度洋反海盜護航,亦是基於安理會決議作為行動依據。此外還不斷重申無意就此調整「不干預他國內政」政策,所有舉措極為審慎,期能防杜造成軍力擴張之「中國威脅論」負面聯想。
基於此種理念,多年來北京一直堅拒派遣戰鬥部隊參與維和行動,僅提供支援兵力,諸如工兵、醫護與後勤部隊納入維和編組,不過武警亦經常擔任維和行動維安勤務。直至2014年9月因為南蘇丹中國勞工在油田不斷受襲,因此才決心派遣戰鬥部隊,配合維和行動維護其海外利益而有所突破。
到目前為止,中共除保持反海盜護航支隊進駐印度洋外,亦經常在4個聯合國維和行動任務區保持千餘名之維和部隊。歷年來共計派遣兩萬餘人次維和兵力,因意外、傷病、受襲與天災等不同因素,共有軍警官兵共計16員在維和行動中殉職。但中共亦有系統地整理統計維和行動績效,目前已共計修復道路1萬餘公里、架設維修橋樑207座、拆除爆炸物與排除地雷7500餘枚、運輸物資21萬餘噸、行駛里程超過350萬公里,其醫療部隊更曾診治3萬餘名病患或傷患。
完整規劃妥善整備
由於中共視國際維和行動為展現國家軟實力重要舞臺,其作業不但跨越國防、外交與公安體系,更受到中共中央及國務院重視。外交部發言人、駐外使館及政府白皮書,更是大力宣揚維和政策與執行概況,顯現其戰略意涵確實不容吾人輕忽。針對維和行動實際任務準備與訓練來說,中共當局亦相當重視、首先是在河北廊坊武警學院,專門設立維和培訓部以及維和民事警察培訓中心,負責招訓武警維和行動學員。
數年後解放軍亦在北京懷柔區雁栖鎮,設立國防部維和中心,提供專業培訓與推動國際交流。該中心除針對地雷與爆炸物、野戰救護與指揮管制設立專業教室外,還設立模擬維和部隊訓鍊營地,具有哨所、營房、指揮所與軍事觀察員作業所等設施。中共軍工生產體系還曾針對維和行動,發展出特殊工程機具、戰鬥車輛與通信裝備。由於其訓練績效卓著,聯合國秘書長還特別至此等設施視導,同時還要求多國維和部隊幹部與專技人員,由解放軍負責召集提供任務訓練。
而解放軍亦將維和行動視為重大政治任務,所有參與維和行動成員,不但要求素質精良,同時薪給待遇較為優厚。而解放軍成員參與維和行動,經過當局大力宣揚,亦成為召募誘因。由於重視參與維和成員政治忠誠度,不但要在聯合國規定編制外,加派政委與指導員隨行;在遴選幹部時,除專業與外語能力要求合格,還必須具備黨員身份。而解放軍成員曾經參與維和行動,在中國大陸民間亦視為重要資歷;若能具備相關專長,在退離軍職後,都能在人力市場成為謀職利基。
外交練兵名利兼顧
對於北京來說,由於身為安理會常任理事國,外交素以不干涉他國內政著稱,又無殖民之歷史包袱;因此派遣維和部隊或是停火觀察員,較能獲得任務所在國接受,亦使中共得以鞏固此等軍事外交有利戰場。平心而論,由於中共積極提供珍貴資材與特殊人力資源,在艱困危險條件服勤,確實在聯合國維和行動中,發揮出關鍵功能。其藉此保障國家利益,成功營建國際正面形象,並且獲得國際社會普遍性之正面評價。
同時在維和行動過程中,部隊亦可藉此獲得實戰經驗,達成練兵目的。對比派遣部隊參加國際聯合軍事演習,各個參演單位都會有所保留,不會讓拿手絕活輕易曝光。但是當各國成員共同面對威脅時,就必須誠心往來無法藏私,所以較有機會直接獲得完整資訊。解放軍醫療、運輸、後勤、補給與工兵部隊成員,賴參與維和行動之賜,能與西方先進國家軍隊成員接觸交流,日後使其編制、裝備、準則與指揮管制程序,藉此學習體驗得以脫胎換骨。
同時在維和行動複雜環境下,其外事軍官處理涉外事務時,身段柔軟手法靈活亦係由實戰狀況磨練所致。特別是在偏遠地域服勤,解放軍維和人員搭乘他國機艦,瞭解後勤運輸模式,掌握情報資訊交換流程,或由作業程序顯現理則思維,都是不可多得寶貴資訊。但解放軍亦將所獲資訊加以整理,作為其後續執行維和行動訓練教材,並藉此建立教育訓練專業地位,將其轉化為推動軍事外交資本。
面對發展應有作為
針對此等發展態勢,我方仍應有所作為;首先就本次解放軍派遣身為戰鬥部隊之步兵營開赴南蘇丹,雖以維和為名,但其本質實為維護中共海外利益;就此等兵力佈署來說,其政治意涵自不待言。假若本次任務能夠獲得正面效益,將有可能使中共更願意在其他國家部署解放軍兵力,以便維護其海外利益,此不啻開啟另項戰略思考先河,亦多少顛覆北京自我約束外交原則,對此我應保持關注。
其次則應建立維和行動基本軍事教學能量;儘管就目前國際現實來說,我方參與維和行動貢獻國際社會之可能性相當渺茫,但軍事院校仍應保持相當關注,並就相關專業技能與知識,在有限之國防資源下予以投資。此誠如我雖無意發展核武,但仍應保持核戰略研究教學能量之理則完全相同。
最後由於中共曾運用聯合國安全理事會裁決維和行動權限,對與我邦交國瓜地馬拉、海地與馬其頓有關之維和行動案加以留難,從而產生相當程度之外交壓力,成功約制海地支持我入聯發聲之意願。儘管兩岸關係改善,建立不在國際社會競標喊價之默契後,此種情況確有緩和之勢。但我仍應保持高度警覺,未來若是兩岸關係生變,此等外交手法仍應有所掌握與因應。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)