101.10.30
中國大陸崛起與澳大利亞的安全困境
黃恩浩
政治大學國際關係研究中心
頂尖大學計畫博士後研究員
澳洲墨爾本大學政治學博士
前言
澳大利亞與中國大陸之間的關係在亞太區域中是一個相當重要的議題,此不僅關係到雙方的經貿互動,也牽涉到亞太區域安全與穩定。澳大利亞面對冷戰後亞太國際政治由緊張到緩和的變化,以及政治經濟與軍事快速崛起的中國,不僅開始正視中國為亞太區域正式的成員,也開始與中國在經濟貿易層面進行全面積極合作。儘管澳中雙方在長期經貿合作的大方向中仍然存有不協調的政治摩擦,但是在兩國持續且緊密的經貿互動下,雙邊的經貿利益互惠關係似乎也高過以往在政治意識形態上的對立。根據2012年《中國與澳大利亞關於雙邊關係的聯合報告》,前霍華德(John Howard)自由黨政府時期,中國已經提升為澳大利亞的第三大貿易夥伴。如今在吉拉德(Julia Gillard)工黨政府的執政下,中國更躍升為澳大利亞第一貿易夥伴,可見澳大利亞經濟發展越來越依賴中國市場。然而,在日益穩定成長的澳中經貿與外交關係中,雙方友好關係的發展仍有來自於美國亞太安全機制,以及美國、澳大利亞與紐西蘭三國軍事安全同盟的限制。因此,澳大利亞國家安全在與美國亞太安全戰略相互連結的情況下,如何面對因應中國崛起的政治軍事威脅,並持續維持雙方穩定的經貿關係,可說是澳大利亞國家安全的兩難困境。
與強權結盟的特殊戰略文化
澳大利亞是唯一由西方人在南太平洋地區建立的國家,亦曾為大英國協在亞太區域的重要殖民地與盟友。澳大利亞支援過英國各種重要的軍事行動,其國家安全當然也相對受到英國的保障,因此當時澳大利亞在身份認同上並不認為自己是亞太區域的一份子,而是大不列顛帝國在亞太的代理人。隨著英國在二次戰後在東南亞地區大規模撤軍,澳大利亞在安全戰略上乃因此積極尋求與強權美國結盟,在後冷戰時期亦積極的支援美國的全球行動,包括:中東維和行動、阿富汗軍事行動與兩次美國對伊拉克戰爭等等。在以國家安全與利益為互動基礎的國際體系中,國家為求生存不外乎以追求權力與安全為主要目標。澳大利亞自1901年獨立以來,其國家安全在地緣戰略的基礎上就已經被決定要長期依賴亞太地區的安全與穩定。儘管澳大利亞領土廣大且天然資源豐富,但是其人口比起其他區域國家相對較少,面對亞太各國在戰後的快速崛起,澳大利亞的國防能力顯得有相當有限,因此其安全維持必須倚賴外交結盟。為了確保國家安全,與強權(先是英國,然後美國)結盟乃成為澳大利亞自二十世紀初期以來的安全政策主軸,亦為澳大利亞特有的戰略文化。
矛盾的中國政策根源
澳大利亞對於以前或現在的重要盟友如英國和美國都很熟悉,因為文化語言沒有障礙且歷史經驗類似,然而突然出現文化、語言、歷史經驗等完全不同,且快速崛起的中國,澳大利亞所要面對的安全問題亦完全不同。自1970年代初期的惠特拉姆(Gough Whitlam)政府將澳大利亞定位為亞太國家以來,坎培拉就相當積極參與區域安全事務,以及加強與亞洲國家進行經濟交往,特別是與北京之間日益熱絡的經貿關係,此種「脫歐入亞」的外交政策使得澳大利亞國際地位受到區域國家的肯定。然而澳大利亞與中國緊密互動造成的結果卻是「共同利益越多,共同價值觀卻越少」,成為對中國崛起感到焦慮的主因之ㄧ。
澳中兩國最根本的不同主要表現在人權和民主政治體制,坎培拉對這兩個問題都非常重視,但北京卻最不想觸及,雙方常因為迥異的價值觀而緊張,這問題不容易解決。再者,正因雙方共同利益多而共同價值觀少,澳大利亞的中國政策因此相當矛盾:第一、把中國的崛起視為其經濟發展的契機,支持中國崛起並希望與中國有個建設性的關係;第二、又認為中國在亞太的崛起可能成為政治軍事強權,因而深感憂慮。
從2005年開始,坎培拉已發現美國布希(George W. Bush)政府對澳中發展密切的關係感到警惕,使其外交政策面臨的主要挑戰將是如何在中美競爭關係中找到一個能夠與中國維持經貿關係,也能與美國維持軍事關係的平衡點。澳中關係的發展在相當程度上是受到中美關係的影響。所以中美關係好的時候,坎培拉就比較放心;然而,中美關係發生緊張的時候,坎培拉也會覺得忐忑不安。對於維持亞太區域安全,坎培拉認為北京和華盛頓都有責任,期望中國在崛起的過程中,可以採取一個比較和平的做法來處理與美國的關係,而美國在現實上也得接受中國快速崛起的事實。
應對中國大陸的戰略安全思維
2007年底,工黨的陸克文(Kevin Rudd)擊敗執政近12年保守的自由黨的霍華德(1996-2007)取得政權。在經濟上,陸克文強調要與中國發展夥伴關係以獲得最大經濟利益;但是,陸克文在戰略關係上仍視中國為主要安全威脅,為嚴防中國威脅,聯合美、日、南韓、印尼、印度等國建構民主同盟以圍堵軍事崛起的中國,這因此成為其面對中國威脅的安全思維。由於工黨內派系領袖鬥爭,陸克文於2010年黯然下台,並副總理吉拉德取而代之迄今。新任總理吉拉德對中國是採取保持距離的態度,但為了澳中經濟關係持續平穩發展,吉拉德於2011年則首次訪問中國,除與中國簽署五個經貿合作文件外,她還提及中國最不願意談的人權問題,在在顯示出澳大利亞面對中國時經濟密切而政治緊張的矛盾心態。
美澳軍事同盟抗衡中國軍力擴張
就軍事安全方面而言,澳大利亞跟多數亞太國家一樣,不管中國不斷擴充軍費是為了建立因應資訊化戰爭的能力,或者是為了建設遠洋海軍所需,澳大利亞都對於中國崛起感到疑惑與擔憂。2009年公佈的《澳大利亞2030軍力國防白皮書》中,坎培拉就已經將中國軍事擴張視為對區域的主要威脅,並預測中國未來將成為亞洲地區最強的軍事大國,中國軍事發展也早已超越應付台海衝突所需,其軍事現代化更不受全球金融風暴所影響,並且將具備限制美國控制該地區的能力。面對近年來中國軍事崛起,澳大利亞與美國的軍事關係似乎顯得更為密切,澳大利亞不僅要強化雙邊軍事戰略合作,也同意讓美軍在澳大利亞本土駐軍。2011年,美國總統歐巴馬(Barack Obama)與吉拉德達成軍事協議,承諾要在澳大利亞北部城市達爾文(Darwin)的羅伯遜基地部署海軍陸戰隊。因為美國認為澳大利亞是制衡中國軍事力量擴張的關鍵成員,此一結盟不只是要強化澳大利亞在區域維和以及穩定局勢的能力,美國也希望澳大利亞能在東亞發生衝突時協助美國。
結論與建議
簡言之,美澳同盟是澳大利亞外交與安全政策的基石,而澳中經貿關係是澳大利亞經濟持續發展的保證。在可預見的未來,不論是澳大利亞的工黨或自由黨執政,美澳軍事同盟仍會一直是澳大利亞建構國家安全與區域穩定的重心。但是澳大利亞在亞太大國的聯盟戰略議題上又相當謹慎小心,不願讓北京認為坎培拉積極參與美國對中國的「圍堵」,而危及澳中關係並傷害其重要經貿利益。在經濟安全方面,澳大利亞仍不會放棄與中國的經濟交流合作。但為了降低面對中國崛起可能造成的威脅,澳大利亞勢將持續積極與其地緣鄰近的東南亞國家,像是與印尼、馬來西亞、泰國、菲律賓的戰略關係,透過進行區域經濟整合並增加政治互信,以分擔中國可能對澳大利亞造成威脅的風險,並且避免他們轉與中國合作對抗美澳同盟。
最後,對臺灣而言,臺澳雙邊關係的發展的確是受到其「一個中國」政策所牽制,此亦雙邊關係最大的挑戰。臺灣雖然是澳大利亞重要亞太貿易夥伴之一,但雙邊貿易數額成長相當有限,不如澳中貿易額逐年大幅成長。在赴澳留學進修、觀光,及移民人數方面,中國早已遠超過臺灣並且仍在持續的快速成長中。不可諱言地,澳臺關係比起澳中關係是處於劣勢,但是臺灣仍可透過非官方的管道維持並強化雙邊友好關係。例如:臺灣方面應積極結合政府或民間所有可用資源,加強雙邊經貿合作、文化教育,以及科技合作等,設法在交流的廣度與深度上加強雙邊合作與信任關係。基於雙方無官方外交關係,澳方高層官員與臺灣政府的互動相當有限,臺灣亦可以從非官方的途徑推動兩國菁英互訪與共同參與亞太區域事務。因此,對於澳方的重要智庫、學者、新聞媒體及非政府間國際組織等,臺灣應積極進行加強交往聯繫與邀訪工作,以深化澳方對臺灣自由、民主及人權價值的肯定,進而在亞太安全事務上支持臺灣。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)
|