自從中華民國行憲以來,國軍並無能力與資格決定何人得以成為三軍統帥,但隨者民主憲政逐步落實,迄至目前為止,中華民國已有從未歷經過兵役洗禮之民選總統,未來更有可能會有女性入主中樞,未來三軍統帥與國軍之淵源勢將日漸淡薄。
統率三軍雖係總統職權,但平心而論,對歷經選戰考驗之總統來說,如何勝任三軍統帥之法定職責,確實是件航向未知大洋之挑戰。而就目前所有總統交接之機制來說,三軍統帥之職前教育亦確實付之闕如;因此存在探討空間實毋庸議。
戰爭指導與國防政務
就三軍統帥對於軍事國防所負職責來看,基本上應當區分成用兵與建軍兩個面向;由於軍事指揮係屬專業,所以責由專業軍事將領執行固毋庸議,但三軍統帥身為政治領袖,主國家和戰之大計,又要如何約制與指導戰時或平時之軍事用兵呢?
三軍統帥面對國族和戰之課題,以及承平時期如何運用軍事武力,作為政策工具發揮政治功能,首先就必須掌握政軍介面之運作理則。而此等介面最重要之核心,就是在於軍事行動與政治意涵,兩者之間如何詮釋與轉換。
各個國家之政治領袖,本身必須具備洞悉軍事行動所能產生政治意涵之智慧;而軍事首長則是必須具備秉承政治領袖之意圖,將其轉化成實際軍事行動,期能達成上級交付使命之能力。
軍事武力本身就是國家之政策工具,除基本之國防軍事功能外,其仍可在外交、經濟、治安、交通、資訊、教育、衛生、防疫、建設及防災等不同國家施政面向有所作為。武裝部隊與軍事機關所具有之軍事戰力,經過適切規劃皆可投入國家不同施政課題,支持其他國家公務部門能力不濟之處。
所以軍事武力作為國家政策工具是不分平戰皆可有所作為,但不論是作戰性或非作戰性之軍事行動,皆可產生相當程度之政治意涵,對於三軍統帥來說,軍事專業首長具有義務使其能夠掌握此等職能,以利其適切運用此項國家法定政策工具,支持其政策構想與實現其施政藍圖。
但就面對內亂外患運用軍事武力應對來說,政治領袖如何指導戰時用兵,其實亦有其既定理則;軍事首長亦應將指導軍事作為之基本理則,向即將就任之三軍統帥提報,使其得以充分掌握軍事武力之能量、限制與相關法條規範。使其得以理解若欲有所為時得以採用之方案,有所不為時所受到之約束。
對於戰爭指導來說,政治領袖負有向其軍事首長明白述說戰爭目的、預期止戰狀態、終戰指導、開戰指導、必為事項與禁制作為等要項之責。否則三軍統帥無法令軍事專業人員掌握其企圖全貌,從而無法歸結出可用之戰爭手段,更無法據以策訂完整與合理之作戰計畫。
對於戰爭指導來說,最重要的是使三軍統帥能夠掌握政治軍事關聯鏈(The Chain of Politico-Military Relevance)之理則關係。所謂政治軍事關聯鏈是指所有作戰上所產生之殺傷或是行動,必須具備既定之軍事意涵;所有軍事行動上所具有之意涵,亦必須產生政治上之影響力。
換言之,就是避免在軍事上產生毫無意義之無謂殺傷,如此不但是浪費戰力,亦會增加對方之怨懟與憤恨。同樣在政治上無法產生影響力之軍事行動,就根本失去運用軍事武力之原始宗旨。戰爭係以軍事手段所遂行之政治作為,假若軍事行動不能產生政治影響力,不能有助於達成政治目的,就是失控之戰爭行為。
更重要的是軍事首長必須讓三軍統帥理解到,若是要訴諸戰爭手段以保衛國家利益時,在開啟戰端時所必須先行營造與建立之客觀條件,換言之就是策訂開戰指導。開戰指導與師出有名之戰爭正義性具有絕對性因果關係,同時亦與戰前形塑有利態勢,以便在開戰後迅速底定戰局獲致勝績具有密切聯動關係。
同樣地,軍事首長亦須讓政治領袖理解到,在開戰之前就必須設定如何終止戰爭之客觀條件,免得日後身陷戰爭泥淖,造成師老兵疲尾大不掉無法斷然終止戰爭。誠然有人認為,許多保家衛國戰爭必須戰至最後一兵一卒,但歷史證明假若戰爭延續只會造成人命無謂損失,甚至斷送民族生機時,此時認輸求和,或許尚能保存國家再興之命脈,但這都必須在動武前再三算計多作考量。
主帥不可怒而興師,在缺乏終戰指導之完整規劃前,就貿然開啟戰端興兵動武,這不是三軍統帥所應為。但是要讓政治領袖明瞭此中道理,就要靠軍事首長為統帥之師,讓接掌政權之政治領導人理解其應如何與軍事首長溝通,以及如何指導其所屬軍事首長遂行戰爭,或是協助其擘劃和戰之舉,皆是軍事首長之專業道德與責任所在。
至於平日運用軍事武力遂行非戰爭性之民事任務,其實亦須依循相同理則,律定此等任務所希望達成之目的,以及如何啟動與終止此等任務之時機與條件。運用軍事武力最重要的就是使其進退有節行止有方,如此方能成為節制之師,而對其指導之職責並非僅限於軍事首長,身為三軍統帥之政治領袖更有不可推卸之指揮道德與道義責任。
身為三軍統帥,不但是在面對和戰課題時,在用兵上必須有所指導,在承平時期亦必須經常思考,如何整建具有戰力之軍事武力,以作為國家推動政務之政策工具,所以對於建軍給予指導亦是統帥之職責。儘管中華民國最高行政首長為閣揆,但總統對於國家大政方針之法定權力與政治影響力,確實是讓三軍統帥對於建軍具有不可推脫之責。只有最無擔當之政客,才會說出買那些軍艦都是軍方決定的謊言;品格低劣皆顯現於推諉之辭確實不假。
統帥依據其施政理想,再考量未來戰略情勢,對於建軍方向作出指導與裁決,然後再運用黨政協調管道,調和行政與立法之運作,使得建軍所需資源以及相關法條規範得以順利落實。但如何使三軍統帥理解此等建軍運作模式,以及籌獲資源支應國防需求,再加上涉及國家其他施政單元之配套措施,皆應由國防施政與軍事首長運用會議、提報及謁見統帥時,令其掌握其中之理則與因果關係。
統帥指導:為與不為
各個政治領袖與其軍事首長間之互動模式都不相同,但天下最難之事就是君之臣要去當帝王師;軍事首長本身就是三軍統帥之僚屬,但又要讓政治領袖理解如何指導戰爭與國防施政,其中拿捏確實是相當困難。所有能夠成為人主之士,其溫良恭儉讓之謙虛姿態,從來都只限於營造人望之表面文章,真正面貌往往都是自信超高自尊極強。要使其能夠傾聽建言本來就難,在其贏得勝選意氣風發將登大位前,要使其認知到其仍有功課要做,此實猶如捋虎鬚般具有挑戰性。
針對三軍統帥之職前教育,實為軍事首長必須要盡之職責;在政治領袖勝選後,在其真正接掌大政前,為能順利達成政務交接,必然要擇期晉謁提報國防施政,此項提報應包括下列課題:
一、國防施政之法規體系;
二、國防施政財務規劃與預算結構;
三、建軍規劃理則與投資建案法規;
四、當前國防政策與軍事戰略。
至於此等提到之深度與廣度,要依即將就任之三軍統帥本身之政治歷練,以及其所屬未來國家安全幕僚群之學經歷而定。在實際提報前,軍事首長應與未來之國安政務首長相互協商,俾能提供政治領袖未來在主導國家安全政策,以及指導國防施政上最須立即理解與掌握之資訊。
對於未來之三軍統帥來說,其必須自此等提報中理解,未來其對國家和戰與國防施政之指導,原則上只要明白闡述其決心,同時下達必為事項與禁制作為即可作為完整指導之內涵。換言之,就是對下屬國防與軍事首長說明其所追求之目標,並宣示何等事項必須促其實現,而何等事項絕對不可採取行動。經裁示為與不為之舉,自然就可適當約制戰爭行為與國防施政發展之脈絡與範圍,從而踐履本身作為三軍統帥應有之職責。
結論:係屬政治文化不宜立法
由於各個三軍統帥都有其獨特性,其個人資歷與人格特質都不相同;三軍統帥之職前教育,其實旨在建立其與軍事首長間相互磨合之良機。就三軍統帥之職前教育之本質來說,其應與國家政治領袖交接作業相互配合。考量其個體特殊性,實不宜就此訂立法條,此因法條無法因應該等事務之彈性需求,而應藉由建構國家之政治文化而達成之。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)