近兩、三年來,隨著南海緊張情勢不斷升高,美國亞洲再平衡策略的持續執行,中國大陸與日本為東海釣魚台列嶼領土與海洋權益爭端關系惡化,以及東協南海聲索國積極採取拉攏域外國家支持其立場,牽制、對付中國大陸在南海所採取強勢維權作為,美國與日本更加高調介入南海問題之處理。本文主要目的在探討此二域外大國插手南海爭端所採取之策略與作法。
一、美國南海策略與作為
過去,美國一再重申對各方所持有關南海島嶼主權主張不持立場;美國雖介入南海問題,但批評中國大陸南海作為的言論沒有那麼直接、尖銳。但觀察近期美國實際作法與言論,的確出現一些變化,突顯出美國加大力度介入南海爭端的態勢。美國南海政策所出現的變化包括:(一) 美國加大力度,公開表示反對中國大陸採取片面、挑釁、試圖以威嚇、逼迫、或威脅使用武力的方式去支撐北京就南海島嶼主權與海洋權益所提出之主張;(二) 美國加大力度要求中國大陸就南海九段線的法律性質與地位,依據國際海洋法予以釐清;同時提出中國大陸九段線主張與國際海洋法,尤其是與《聯合國海洋法公約》相抵觸的立場;(三) 美國加大力度要求中國大陸尊重國際法,尤其是依據《聯合國海洋法公約》去支撐其在南海的島嶼主權與海洋權益主張;(四) 美國加大力度呼籲中國大陸採取包括仲裁、調解、以及其他和平解決爭端的法律行動;(五) 美國加大力度支持菲律賓所提出南海仲裁案,並呼籲中國大陸參與此仲裁程序; (六) 美國開始對中國大陸與東協進行有關磋商南海《南海行為準則》的進度表示不滿,認為過於緩慢,應加緊腳步,早日通過此準則;(七) 美國積極加強與菲、越和東協之軍事合作關係;增加提供軍事與海上防衛隊相關設備與訓練和援助;(八) 美國官員在國際場合結合串連友邦抨擊中國大陸在南海採取強勢作為;尤其是透過包括總統本人在內高層官員到中國大陸與其他相關國家進行訪問的機會,發表有關南海政策立場;(九) 美國國會參眾兩院之外交委員會針對南海問題所召開之聽證會有增加趨勢,大力抨擊中國大陸在南海的強勢作為,並要求行政部門較更強硬立場對付中國大陸;(十) 美國智庫召開有關南海會議的次數增加、提出更多對抗中國大陸的政策建議,甚至進行南海危機發生時之模擬因應會議。
由近幾年美國介入南海問題的發展態勢觀察可以歸納出美國南海政策立場發生變化主要考量包括:(一) 因應中國大陸崛起對美國在南海的國家利益所造成之威脅與挑戰; (二) 美國落實執行亞太再平衡策略的一部分;(三) 美國必須信守對區域內盟邦和夥伴國家所作政治與軍事安全戰略承諾;防止出現美國不被信任的疑慮問題;加強與東協發展政治、軍事、經濟、及戰略關係;(四) 因應中國大陸在南海採取強勢作為所造成區域緊張情勢繼續升高的風險;(五) 防止中國大陸達成改變南海現狀的目標;進而控制南海,不利美國國家利益,尤其航行與飛越自由;(六) 避免美國被捲入南海武裝衝突之可能;(七) 維持美國在南海地區的軍事存在與政治外交主導統治地位。
美國為介入南海問題所進行重要部署之外交、軍事、及戰略作為包括:(一) 在中美雙邊會議上向中國大陸施壓 (南海議題將持續被納入美中戰略安全對話、戰略與經濟對話、領導人、國防部長、外長等高層官員的討論項目);(二)在國際場合 (例如G-7、香格里拉安全對話會議、東協區域論壇、東亞峰會等)向中國大陸施壓;(三) 加強與其他南海聲索國 (尤其是菲律賓與越南)的高層對話與合作;(四) 加強推動與東協合作關係;支持、參與東協主導討論南海議題之安全對話;2013年10月已舉辦第一次美國與東協峰會和2014年4月在夏威夷舉辦美國與東協國防部長論壇;將積極參與東協擴大國防部長會議與東協擴大海洋論壇;積極推動TPP,支持越南參加美國主導TPP的談判;(五) 推動多邊海洋領域合作機制;(六) 提供經費協助東協會員國強化海洋與海防衛能力建構;(七) 協助凝聚東協團結力量,對付中國大陸;爭取美國主導東南亞多邊機制的領導地位;(八) 將日本與澳洲拉入美國在南海圍堵中國大陸的佈署等;(九) 向南海聲索國出售軍備;部分解禁對越南的武器出售;(十) 提供軍軍事訓練協助;持續與南海聲索國進行聯合軍演。
至於美國南海政策立場轉趨積極、強硬,此意味著:(一)「中」美兩國在南海地區爭奪主導統治權角力的體現;(二) 美國亞太再平衡策略持續落實執行;(三) 美國正在推動「亞洲版的北約」或「反中」結盟,尤其是日本的介入與美越建立軍事戰略關係可能的增加;(四) 美國制約中國大陸在南海強勢作為的力度加大;(五) 構成中國大陸與美國建立新型大國關係之挑戰;習近平的亞洲新安全觀是中國大陸的反應之一;(六) 進一步制約台灣南海政策的發展,尤其是影響台灣在處理大陸施壓進行兩岸南海合作的政策思考上;(七) 實質上,美國對島嶼主權與海洋權益問題上是選邊站,支持菲、越等國的南海島嶼主權與海洋權益的主張;(八) 維持南海現狀或改變南海現狀將會是美國與中國大陸在南海角力的根本原因;維持南海現狀意味著美國維持其領導或亞太霸權的地位;(九) 美國內部有關加入《聯合國海洋法公約》的呼聲會加大,但2014年11月期中選舉後共和黨掌控國會參眾兩院多數使美國加入此公約的可能更加減少;(十) 來自東協和中國大陸有關美國加入《聯合國海洋法公約》的壓力也會加上;(十一) 在南海問題之處理上,將出現美國、日本、越南、以及菲律賓結盟對抗中國大陸的發展趨勢;針對中國大陸,美國也加緊推動美日澳三邊安全合作;(十二) 美國將同步處理東海與南海問題;(十三) 國際法 -- 其是國際海洋法 -- 的作用加大;可能出現較多以法律途徑解決爭端的行動或提議;美國將持續呼籲各方,尤其中國大陸,遵守國際法;(十四) 中國大陸可能被迫改採法律途徑去改變南海現狀。
美國高調介入南海問題對落實其「亞太再平衡」戰略也有影響。美國亞太再平衡策略主要目的在維持美國在亞太地區之領導權,保護美國在區域內的外交、經濟與戰略利益。落實此策略之執行重點包括三方面:安全合作、東南亞能力建構 (capacity building)、以及強化多邊機構功能與運作。基此,上述美國南海政策立場之改變有助強化美國與菲律賓與泰國、與新加坡和印尼、以及與越南及馬來西亞的安全合作。為協助部分國家對抗中國大陸在南海的強勢作為,美國也落實了亞太再平衡策略中有關提昇東南亞加海洋能力建構的目標。最後在強化多邊機構功能與運作方面,美國南海政策立場變化也提供美國一個施力點,一方面有助美國與東協、以及東協主導之安全對話機構進行合作,並取得主導地位;另一方面,利用此機構對付中國大陸。美國將利用此些平台推動亞太再平衡策略。但對落實此策略有關加強與中國大陸合作方面,其影響是負面的,因為美國南海政策的改變肯定被中國大陸解讀為美國在選變站、介入南海爭端、主要目的在牽制圍堵中國大陸,此不利兩國基於建立新型大國關係架構下的雙邊合作。
總體而言,美國持續關切南海緊張情勢的升高,且其政策回應意在追求以下區域政治、經濟、戰略與安全利益:(一)航行與飛越權利自由;(二)與美國盟友、夥伴的軍事駐在與安全承諾;(三)區域和平與穩定;(四)海上交通線;(五)海洋公域的開放通商與准入;(六)參與石油與天然氣探勘及利用活動;及(七)海上法律秩序。
二、日本的南海政策策略與作法
觀察近幾年日本的海政策動向,可以歸納出日本介入南海爭端的策略與作法如下:
(一)多邊化、國際化南海爭端
日本刻意在國際場合,利用南海爭端大肆渲染「中國威脅論」,一再強調南海爭端威脅到區域和平與穩定,是國際所應關切的共同議題。中國大陸一向主張南海爭端應由當事國直接進行協商解決,反對第三國的干涉。但日本採取多邊化南海問題的策略,不但自己開始積極涉入,更遊說、拉攏其他區域外國家的加入,除美國外,此包括印度、澳洲、以及歐盟等。也因為採取此一策略,日本在一些重要國際會議,包括東協區域論壇、東協擴大國防部長會議、東亞峰會、擴大東協海洋論壇、亞歐峰會、香格里拉防長安全對話等都可看到出席會議的日本領導人或高官都發表此言論。
(二)迎合美國南海政策,強化美日澳同盟合作關係
面對來自中國大陸不斷增長的安全威脅,日本十分依賴與美國的同盟關係,以及美國所領導下之結盟體系。日本認為美國在亞太地區之軍事存在是維持此區域的和平和穩定所不可缺少的,因此,日本迎合美國亞洲再平衡策略的執行,支持美國在亞太的戰略佈署,包括在南海所採取的各種策略作為。隨著美國與菲律賓將強軍事合作,尤其在美菲於2014年4月簽署軍事輪調協定之後,日本也跟進,尋求取得日本自衛隊與美國共同使用菲律賓軍事基地和設施的可能。同時,日本加強與美國盟邦的合作,其中最明顯的是澳洲。美日澳戰略安全對話部長會議針對南海爭端已多次發表共同聲明,強調彼此合作的重要性。此外,隨者美國擴大拉攏印度牽制中國大陸的作法,日本也開始積極加強與印度在海洋安全問題上的合作。2013年5月,印度總理辛格訪問日本期間,日印雙方達成協議,由日本的海上自衛隊和印度海軍實施定期聯合演習。
(三)拉攏、聯合菲越對抗中國大陸,編織對華包圍網
自2011年開始,很明顯的可以看出日本採取積極拉攏菲律賓和越南對抗中國大陸在南海所採取強勢作為的策略,此可由雙方互訪的頻度和層級、所發佈之聯合聲明內容、以及日本所提供援助項目等得明到證。菲律賓總統艾奎諾三世自上任後5度訪日本。包括安倍晉三本人、外相、防衛大臣在內的日本高官也增加了訪問菲律賓和越南的次數。日本也向菲律賓和越南提供軍事援助,強化此兩國之海洋巡護能力,主要目的是應對中國大陸在南海不斷加大的軍事影響力。日本也爭取使用菲越兩國的軍事基地。
(四)強化日本與東協就海洋問題上之合作
2011年開始,日本與東協開始加強海洋領域的合作,建立戰略夥伴關係。日本支持東協所主導的系列年度安全對話會議,也積極參與各相關會議。在會中支持東協的南海立場,尤其是依據國際法和《聯合國海洋法公約》和平處理南海端,以及落實《南海各方行為宣言》和早日通過《南海行為準則》
(五)打法律戰,以國際法規範制約中國大陸
日本一再強調南海聲索國應依據國際法,包括《聯合國海洋法公約》,以和平方式解決爭端,不得使用武力或威嚇方式去片面改變現狀。日本也附和美國和南海其他聲索國要求中國大陸釐清南海「九段線」的意涵,以及是否與國際法和《聯合國海洋法公約》相抵觸。此外,日本公開表示支持菲律賓採取國際仲裁方式將其與中國大陸之南海爭端告至國際法庭。日本強調以「法制為基礎」的言論在日本高官出席與南海相關之國際會議當中處處可見,顯然日本採取以國際法規範制約中國大陸的策略。
(六)打輿論戰,渲染「中國威脅論」
日本防務省的研究報告逐漸加入有關南海議題的篇幅,強調中國大陸在南海的強勢作為不但威脅到區域和平與穩定,更對日本周邊安全帶來威脅。此見諸於日本所發佈之安保、防衛白皮書或與中國大陸軍事發展的相關研究報告。日本媒體,尤其是共同社或產經新聞等,更是大肆報導有關南海爭端和中國大陸的新聞。在過去,日本共同社首先刊登出有關南海爭端是中國大陸核心利益的報導。近期北京可能在南海劃設防空識別區的報導也是出自共同社。
由於美國與日本的介入,增加了南海問題的複雜性和解決難度。南海聲索國依賴區域外大國的聲援,採取強硬、不願妥協立場。此外,除自行增加預算購買軍備外,也透過美國與日本提供的軍事援助,強化其海洋巡巡護能力。此進一步擴大南海緊張情勢,對中國大陸與東協落實《南海各方行為宣言》和磋商 《南海行為準則》 的過程和努力也不利。美日積極插手南海問題也使區域內之地緣政治和安全戰略佈局發生變化。美日拉攏菲越等國牽制包圍中國大陸,使中國大陸面臨的戰略壓力加大。但也正因如此,北京必須做出反應,導致美「中」南海衝突可能擴大,不利兩國建立新型大國關係的發展,也無法協助降低南海緊張情勢。美國也不樂見此不利發展,因此,會加強與中國大陸就南海議題的對話。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)