在立法院不信任案的壓力之下,馬總統在九月中旬宣布國安體系人事大幅更動。在這一輪新人事之中,以陸委會主委與海基會董事長的任命引發最多討論。但討論政府人事,不如檢討政府機構運作,才能瞭解過去的問題與缺失以及未來改進的方向。
陸委會的角色
行政院大陸委員會成立的原始目的,是有鑒於兩岸事務複雜重要,因此要由單一機關統籌所有政府機關對於兩岸事務的決策與對外發言,並監督政府各部門的執行,因此由內閣相關政府部會首長擔任委員。至今,陸委會的委員會議仍為陸委會的最高決策機構,猶如兩岸事務的內閣會議。
雖然陸委會是內閣的一個單位,但依照憲政慣例與國安會組織法,兩岸事務是總統的權力範籌,因此陸委會必須向總統與國安會報告、負責。由於陸委會必須統籌與協調政府機構的涉中事務,因此必須指揮得動內閣部會及部會首長。除了首任主委由行政院副院長兼任以外,主委人選皆與總統關係密切,被認為能夠代表總統意志在內閣兩岸事務上延伸。在民進黨執政時期,為了能夠善盡統籌、指揮與協調的功能,主委有時必須要非常「霸道」,指揮政府各機關在兩岸事務齊步前進,而非各自為政。
然而在馬總統的第一任期,陸委會主委的地位極為窘迫,她非國民黨出身,與馬總統沒有淵源,各部會分別向總統直接報告,也各自發揮,不但架空了行政院長,也架空的陸委會的原始功能,與李、扁時期的陸委會極為強勢大不相同。此外,國民黨大老們與中國往來的管道,更是陸委會所難以置喙。因此,陸委會從原來的統籌協調機關,到自認為煞車皮或紅綠燈,地位相當低落。
陸委會內部,無論是企劃處、法政處、經濟處或文教處,都累積了許多兩岸往來與協商的寶貴經驗,因此如果行政院各部會要與中國進行交流或簽訂協議,陸委會有能力提出周詳的政經影響評估報告,作為決策的基礎。但在總統的鼓勵之下,各部會以與中國往來和簽訂協議作為業績,反而誤認陸委會是刻意干擾與拖延,因此有部會與中國協商卻將陸委會蒙在鼓裡的情形。各自為政提供中國對各部會各個擊破的機會,所簽訂的協議也有許多疏漏或窒礙難行之處。
要改善這種「整個亂了套」的情況,最重要的,是總統什麼都要管、而且管得很細的「微管理」(Micromanagement)領導風格,所造成的結果,是各部會都要依照總統的指揮與意志來做事,但總統沒有龐大的政策幕僚替他進行事前評估,因此總統這種領導風格,最後可能傷及陸委會以及總統本人的信譽。
或許總統派出心腹發言人擔任陸委會主委是一件好事,等於給他更高額度的授權,放手讓陸委會中極有經驗與智會的同仁做該做的事情,包括為各種兩岸政策進行政經影響評估,整合政府意見,幫總統與國安會看好兩岸政策在各部門的執行。但最大的問題還是在總統是否準備放手,拋棄他的「微管理」。
海基會的角色
海基會是政府依法授權成立的準官方單位,作為負責兩岸民間事務的往來的中介機構。在台灣的海基會與中國的海協會成立之後,無論是1993年的辜汪會談或1998年的辜汪會晤,都已經為兩岸制度性往來打下很好的基礎。以往兩會的運作之中,無論海基會角色如何被突顯,甚至有所謂「海陸大戰」,但是陸委會是政策統籌機構,海基會被政府授權成立,所做的任何事或對外發言都要經過陸委會授權,也受陸委會指揮監督,則是海基會運作的基本的原則,不應受到挑戰。為避免海基會不受指揮監督,以往還任命陸委會官員擔任海基會秘書長或副秘書長,確保一體運作。
以往辜振甫先生長期擔任海基會董事長,對於該角色拿捏極為謹慎。我清楚記得幾次前往他的寓所和他會面,討論海基會的會務與人事問題,他對於身體不良於行無法親自到陸委會向我報告而道歉再三,堅持要由看護攙扶至門口迎接與送行,對於我的詢問,他會客氣的提出想法與意見,但會不斷表示海基會與陸委會之間的委託與授權關係,由陸委會決定。
在江丙坤先生擔任海基會董事長之後,海陸兩會的角色分際產生重大變化,董事長本人也是國民黨副主席,無論是行政或立法,從政經歷豐富,在國民黨體系中輩份極高,非國民黨出身的陸委會主委當然無法比擬。主跑兩岸新聞的記者,對2008年5月26日第一次江陳會的授權時的狀況,主委親自到海基會給授權書,主委站著,董事長坐著,董事長叫主委把委託書唸一下,角色錯亂到讓他們瞠目結舌。在江董事長離職的記者會上,他「感謝陸委會主委配合」一句再平常不過的話,以瞭解海陸運作的人來說,卻也是一種無法想像的角色錯亂,怎麼會變成「陸委會配合海基會」?
在海陸兩會人事更動之後,這角色分際原本應該立即釐清,但新董事長就任之後,海基會立即修改組織章程,將董事長改為有給職。這種做法原本無可厚非,但將董事長的薪資界定在五院院長層級,海基會秘書長界定在部會首長以上,因此在法律上介定了海基會董事長與秘書長的層級都高於陸委會主委。這情況將會使得兩岸政策的決定與執行、指揮與監督的體系更加混亂。雖然海基會組織章程已改,但無論如何,新任海基會董事長還是必須謹守接受政府委託成立、接受陸委會監督執行的基本原則來處理海基會的事務,才不致亂上加亂。
兩岸政策的決策模式思考
面對中國對台意圖明顯,台灣理應尋求內部對重大議題的共識,以共同面對來自中國各種壓力。尤其因為兩岸之間的各種糾葛以及台灣內部的意見分歧,決策過程更必須有充分的政經影響評估及公共討論作為決策依據,不應躁進,也不應違背多數國人的意志。最理想的決策模式,當然是建立朝野對話或協商的機制,再進行跨部會的協調與執行。
依照國安會組織法與憲政慣例,總統負責國家安全大政方針,因此總統在兩岸政策上享有高度的權力。而目前國民黨完全執政之下,若總統與執政團隊能分享決策空間,並不會影響總統憲政上的權力,卻可以提高元首的聲望與高度,應是最理想的作為。但過去幾年,最讓台灣人民感到喪氣的,就是在兩岸議題上只有對立而沒有對話,兩黨中央黨部的距離,看來比北京與台北之間還遙遠。但國家越分裂,台灣越無力面對中國的各項攻勢。
但就在兩會新人事發布引發議論之後不久,馬總統於國慶演說之中釋放出許多重大政策,包括中資大幅鬆綁、互設辦事機構等
,加上行政院會通過中生納入健保,教育部將檢討三限六不的政策。但是這些宣示,和政府之前的政策宣示引起眾多議論一樣,都沒有經過評估、公共討論與跨部會協調的過程。尤其是海基會的首長是新任人選,是否有能力在如此短的時間內,帶領相關部會進行有意義的跨部會協調,殊有疑問。馬總統在國慶演說中論及政府決策及溝通造成問題,但國慶演說的政策宣示,犯的卻還是同樣的問題。到底總統的重大宣示內容如何定稿,可能總統自己要好好檢討這個機制,而不只是發布新人事、宣示政策這麼簡單而已。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)