一、中期報告主要內容
2014年10月8日美日公布「美日防衛合作指針中期報告」(日米防衛協力のための指針の見直しに関する中間報告)做為指針最後修訂的暫訂共識架構。報告共分九大部分:前言、美日指針之目的、基本前提與原則、強化同盟的協調、無縫(seamlessly)確保日本和平與安全、區域與全球和平與安全之合作、新戰略領域(strategic domains)之合作、美日合作體制、以及指針修訂的相關程序。
前言首先提及在日本、亞太地區與全球安全環境快速變化之下,美日應在既有同盟基礎繼續強化能力、擴大合作、並共同分擔更大的安全責任。指針將融合美日兩國的戰略目標與利益,即美國亞太再平衡政策與日本的「積極和平主義」,並將2014年7月1日日本閣議決定擴大自衛隊活動「適當地」反應在指針內容,進一步調整自衛隊與美軍的任務分工,以強化同盟的嚇阻力。未來美日同盟調整將著重在:無縫的強化靈活相互支援與共同操作性(interoperability)、美日同盟的全球性質(global nature of the U.S.-Japan Alliance)、與區域其他伙伴的合作、美日國防政策的協調與整合(synergy)、以及兩國政府一致的同盟合作(a whole-government Alliance approach)。
此外也提及指針修訂的四大原則:一、不違背美日同盟條約的基本架構。二、符合國際法原則與聯合國憲章。三、依據各自憲法、國內法與國家安全政策,包含日本的專守防衛、非核三原則等基本方針。四、強調指針修訂對兩國立法、預算、與政策上並不產生強制效力,但為建構具體合作關係,美日兩國政府將依各自的判斷,採取「適當方式」(in an appropriate way)以具體政策及措施達到指針所設定的目標。
報告第五部分(無縫確保日本和平與安全)提到,無論對日本直接武力攻擊或任何國際威脅對日本安全產生嚴重與立即影響的事態,美日應從平時至緊急事態等不同階段無縫合作。日本本身有責任排除武力攻擊,而美國會提供包含作戰任務的適當援助(The United States will provide support, including strike operations as appropriate)。美日也將根據日本閣議內容,對於日本遭受武力攻擊,以及與日本關係密切國受到武力攻擊時(日本と密接な関係にある国に対する武力攻撃が発生し)的合作做出細節規劃。有鑑於此,美日將進行12項配套規劃,但並不限定(but not limited to):情蒐監視偵察(intelligence, surveillance and reconnaissance, ISR)、訓練與演習、設施與使用區域、後勤支援、資產(asset,武器與裝備品等)防護、防空與反飛彈、設施與區域防護、搜尋與救難、確保經濟制裁的實效行動、非戰鬥人員之撤退行動、避難對策、以及海洋安全維護。
第六部分(區域與全球和平與安全之合作)提出美日同盟的全球性質,主張兩國應擴大各戰略領域的合作,並依國際法與國際規範推動亞太地區同盟及伙伴國等三邊以及多邊的安全合作。合作領域包含(但不限定):國際維和、人道與災害支援、海洋安全、能力構築、ISR、後勤支援、以及非戰鬥人員之撤退。第七部分主張美日兩國在太空與網路等新戰略領域之合作,特別在建構自衛隊與美軍平時至緊急事態各種任務所需的重要網路安全與太空情報設備、進行共同情報任務與分享等。
表一、三次美日防衛合作指針比較
|
1978年 |
1997年 |
2015年 |
背景 |
冷戰 |
朝鮮半島局勢
冷戰結束
重新定義同盟 |
中國海空擴張
國際恐怖主義
太空及網路等新型態攻擊 |
主要威脅 |
蘇聯 |
北韓、俄羅斯 |
中國、北韓、俄羅斯、恐怖主義 |
主要內容 |
因應對日侵略 |
1.平時維安2.日本有事 3周邊事態 |
1. 無縫因應灰色事態
2. 美日同盟的全球性質
3. 美日太空與網路安全合作 |
二、國際政治與戰略意涵
從國際政治與戰略角度,美日指針中期報告有五點值得關注:
第一、首次結合美日兩國國家戰略
報告前言開宗明義點出,指針修訂後美日兩國的戰略目標與利益將完全一致,即結合美國亞太再平衡政策與日本的「積極和平主義」,也是首次在美日指針中明確提及日本外交戰略主軸。反應日本在此次指針修訂的主動角色,不再如過去被動因應美國要求強化國防,反而積極在不對稱同盟架構中爭取國家戰略主動性。也反應美國積極拉攏日本做為充實亞太再平衡戰略的重要基礎。換言之,日本將在美國未來的亞太同盟架構中逐步提升層級地位與影響力。
第二、刻意淡化集體自衛權
報告雖然提及2014年7月1日日本內閣閣議,並強調將會「適當地」反應在指針內容,但在日本要求下沒有直接使用集體自衛權一詞,也刻意淡化美日新任務分工中日本行使集體自衛權的具體情境與內容。1997年指針中期報告便明確規劃美日安全合作15大領域40項的細節內容。而此次報告只在第五與第六部分概括列舉美日從平時至緊急事態的19項合作,並強調美日安全合作不限定於此。事實上美日在過去的一年已完成相當多不同層級的共識建立與政策協調。如果安倍內閣能順利完成國內相關法規修訂,允許自衛隊行使集體自衛權配合美軍執行聯合任務,等同脫離戰後專守防衛原則與1999年的《周邊事態法》。中期報告刻意淡化集體自衛權的主因有五:
一、避免衝擊選情:集體自衛權在日本國內缺乏民意支持,如果中期報告將集體自衛權與指針連結,恐怕嚴重衝擊11月沖繩縣知事選舉與2015年初的整合地方大選。二、尋求公明黨支持:公明黨黨魁山口那津男10月25日表示,自衛隊參加停火前的海上掃雷任務並不符合新「武力行使三原則」,直接否定中期報告的美日聯合任務規劃。雖然自民黨在10月9日召開安全保障關連合同部會,確認將朝配合美軍共同任務行使集體自衛權的方向進行安保法制修訂。但安倍為尋求公明黨的支持,決定將集體自衛權相關法制修訂延至2015年正式國會,避免在臨時國會引發聯合執政黨茶壺內的風暴。自民黨副總裁高村正彥也澄清說明,周邊事態是否取消尚未決定,將積極與公明黨建立共識後,再同時進行安保法制與指針的修訂。
三、集體自衛權相關法案的國會審議:安倍原希望先通過美日指針來施壓國內推動安保法制的修訂,但在黨內外強烈反對下作罷。民主黨政策調查會長福山哲郎便表示,以美日協商結果來推動日本國內法制調整,有違立憲主義與法治國家原則。目前安倍內閣必須在12月中以前向2015年正式國會提出集體自衛權相關的二十多種法規修訂清單與內容,中期報告刻意保持模糊,可避免不必要的國會政治成本以及徒增明年修訂與創設法案的爭議與難度。四、避免刺激中國與韓國,以便積極進行外交緩和,特別是11月APEC可能的中日元首高峰會。五、保持戰略彈性:根據對中國關係的緩和或緊縮進行指針相關項目與文字調整。
第三、提出美日同盟的全球性質
報告第六部分提出美日同盟的全球性質,主張兩國應擴大七項戰略領域的合作,以推動亞太地區多邊安全合作架構。等同撤除《周邊事態法》禁止日本提供他國軍隊武器彈藥與石油的相關限制。無論事態或地理條件,只要符合新「武力行使三原則」,自衛隊便可更有彈性對美軍進行無縫支援。特別在三項新的美日任務合作:協防執行反飛彈任務的美軍軍艦、戰時海上掃雷任務、以及防空與反飛彈任務。此外也把自衛隊任務範圍擴大到全球合作,包含澳洲、韓國、菲律賓、越南、印度等國,積極將美日同盟從目前的雙邊雙層擴散為戰略領域導向的多邊多層安全合作架構。
第四、美日對安全威脅的認知分歧
對美國而言,中國並非目前主要安全威脅,而是中長期在海洋、太空與網路的挑戰。加上美國在許多國際事務仍需中國支持,所以傾向以外交手段處理中日衝突。但對日本而言中國快速崛起代表短期與立即的安全威脅。釣魚台爭議後,日本主要戰略憂慮在1997年指針的缺口,即中國運用非正規軍事手段強行登陸釣魚台的灰色事態,日本將陷入海上保安廳無力處理,也無法以「日本有事」的緊急事態正式要求啟動美日防衛合作的安全窘境。
換言之,強化美日兩國對灰色事態的認知共識與因應能力是日本在指針修訂的首要目標。美日在一年多的溝通協商後,決定使用日本2013年〈防衛計畫大綱〉的「無縫」(seamless)戰略概念。中期報告共7次提到美日「無縫」的安全合作,並強調三個主要戰略意涵:即美日無縫的戰略分工(包含網路與太空)、平時到武力攻擊事態之間灰色事態的無縫因應、以及與亞太地區戰略關鍵國的無縫合作。可見日本在解決戰略憂慮上對美談判的努力以及美日間安全合作的條件交換。但報告第五部分仍提到,日本本身有責任排除武力攻擊,而美國會提供包含作戰任務的「適當」援助,為美國的戰略運用預留空間。可見對灰色事態的威脅認知與因應方式將成為美日指針修訂最大的分歧點,也是美日同盟未來轉型最重要的觀察點。
第五、南海成為美日指針修訂的最大共識
美國國防部副部長Robert Work指出,美國因為阿富汗與伊拉克戰爭財政惡化,難以獨自肩負世界警察。期待同盟與友好國強化國防來推動美國重返亞太政策,日本自然成為美國最重要的戰略基礎。再加上中國與越南、菲律賓在南海的衝突日漸升高,處理可能瞬間升高的南海情勢,便成為美日修訂指針的最大共識。換言之,美國以東海灰色事態對日本的安全承諾,換取日本配合美國的南海戰略規劃,其中包含自衛隊配合美軍在南海的多項聯合任務。對日本而言,積極介入南海則有四個主要戰略目的:一、積極強化國際安全角色與地位。二、轉移中日在東海衝突到南海。三、複雜化南海情勢降低中國採單邊行動的可能性,確保日本海上生命線。四、保持對台海局勢的介入空間與彈性。
三、結論:美日雙聯霸權(Bi-gemony)的成形
總結而言,美日修訂防衛合作指針可暫時歸結以下可能走向:第一、未來美日安全合作沒有地域限制,將以戰略情境(scenario-oriented)為計畫導向。第二、美國會透過指針修訂對釣魚台局勢畫出政策底線,同時鼓勵中日以外交途徑處理紛爭,符合美國在亞太地區的最大利益。第三、美國將加速亞太軍力重新部署的相關軟硬體建設,以關島、岩國雙核心策略保持對中國的海空軍事威嚇力量。
第四、日本將繼續配合美國的亞太戰略進行國防改革,同時透過指針修訂試圖明確化美國對日本的安全承諾。日本未來強化國防項目包含:2015年成立防衛裝備廳、改革國防採購預算年限、組建尖閣警備專隊、強化西南諸島防空與ISR設施、以及建立兩棲部隊快速反應能力等。此外防衛省2015年度預算申請增加到5兆545億日元,較2014年度增加3.5%。其中2兆6679億將做為主要武器裝備的採購預算,包含採購20架P1反潛巡邏機、6架F-35戰機、2艘神盾艦、以及魚鷹運輸機。
第五、太空軍事將成為美日同盟繼反潛與反飛彈後的長期合作主軸。日本內閣將於2014年底公布日本版「國家安全保障宇宙戰略」(国家安全保障宇宙戦略,National Space Security Strategy,NSSS)。防衛省也決定在2016年於統合幕僚監部成立太空衛星監視部隊,監視太空威脅與彈道飛彈。此外美軍太空統合運用中心(Joint Space Operations Center, JSpOC)與日本宇宙航空研究開發機構(JAXA)在2014年5月簽署「美日太空監視合作協定」(US-Japan Space Situational Awareness Services and Information Agreement, US-Japan SSA)。JAXA兩座大型雷達與光學望遠鏡等設施也開始運用於太空監視,並與JSpOC分享情報,補強美軍目前在亞太地區的監視能力。日本宇宙開發戰略本部(安倍親任本部長)也將於年底前策劃新的宇宙基本計畫,討論建立日本自主全球定位系統,從現行一顆準天頂衛星(Quasi-Zenith Satellite System, QZSS)增加到七顆。預料美日將強化以衛星進行海洋警戒監視等合作,加速在太空軍事領域對中國的制衡。
第六、美日同盟結構將由目前的雙邊雙層轉型為到多邊多層安全合作結構。並由美日共同透過武器裝備的提供與銷售、人員訓練、共同演訓、港口機場與基地共同使用等策略,強化南海周邊國家在局部海空衝突因應能力、反海盜、救災、與確保海上與空中航行自由與安全等戰略領域的國防實力。第七、南海將成為美日深化同盟的主要領域。最後、集體自衛權相關法制修訂中的台灣條款,將成為構築台日新安全關係的基礎,也讓日本保持對台海局勢的戰略操作彈性。
目前日本國內政治局勢再次出現不穩定現象,成為美日指針與集體自衛權相關法規修改與創設的主要變因。安倍能否順利推動美日同盟改革,自民黨內的派系平衡以及與公明黨的共識協調將成為主要關鍵。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)