2014年9月10日,歐巴馬總統發表打擊「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」(ISIL)之全面性戰略,指出該組織既不代表伊斯蘭也不是一個國家,純粹就是一個恐怖主義組織。強調欲削弱及最終摧毀該組織之決心,並提出美國要建立一個夥伴聯盟以打擊該組織之戰略構想,但是此等努力與發動對伊拉克與阿富汗戰爭不同。同時亦指出,在一個不確定的世界,美國有責任持續領導的立場是不會改變的。
一、戰略重點
(一)支持伊拉克的有效治理:美國所採取的額外行動是依賴於伊拉克可以形成一個包容性的政府,因為唯有一個統一的伊拉克才可能擊潰「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」。美國支持伊拉克政府的包容性治理,且能夠採取明確具體的步驟,以處理伊拉克人的合理不滿與需求。
(二)將與伊拉克政府合作,對「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」採取系統性的空中攻擊:將會獵殺那些不論是身在何處的想要威脅美國的恐怖分子,因此將毫不遲疑的對敘利亞與伊拉克境內的該組織成員採取攻擊行動,挫敗其領導、後勤與行動能力、不使其獲得安全庇護處所及資源,而無法計劃、準備與執行攻擊。
(三)增加對於打擊「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」地面部隊的支援:將額外再派遣475名軍人到伊拉克,但不是執行戰鬥任務而是提供伊拉克與庫德族部隊之訓練、情報與設備等之支援。此外,將訓練與裝備敘利亞的反對派部隊,除了可以打擊像「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」等的極端主義分子之外,也可以尋求對於敘利亞危機所必要之政治解決方案。
(四)增加夥伴們的實質反恐能力以預防「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」的攻擊:要與區域的夥伴們一起工作,以維持一種長期有效的打擊該組織的運動,而減少其掠奪來的石油與資產的收入、敲詐當地居民、隨機綁架、外部捐款等,以切斷該組織的財源;改善夥伴們的情報能力與分享資訊;強化夥伴們的防衛;與整個回教夥伴一起工作,以打擊該組織的意識型態及代表伊斯蘭宗教的錯誤宣稱;並阻止外國戰士進出中東地區。
(五)提供無辜被錯置人民的人道援助:人道援助的對象,包括了遜尼派與什葉派的穆斯林、基督教徒及其他少數宗教民族。不會允許這些社群從其以往到現在一直生長的土地上被趕走。
(六)保護國土:將持續使用刑事司法系統作為反恐的重要工具。聯邦刑法提供了起訴那些支援「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」物質的人或是預謀在國內、外進行攻擊者的堅強基礎;在航空安全上,則履行基於威脅之安全與查核需求、並提供對於與該組織有關涉嫌者的額外查核;且持續反制暴力極端主義,而能使有危險者變成激進化並走向暴力行動及欲到敘利亞與伊拉克參加「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」之前立即加以制止
二、顯示意涵
(一)透過此戰略而期盼重新強化反恐聯盟:自「九・一一事件」後美國推動全球反恐戰爭以來,已歷經了13年,且投入了大量的人力與資源。而隨著賓拉登被擊潰,「蓋達組織」的勢力趨弱,盟國們疲乏且均欲從此戰爭中抽身。而「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」之崛起,雖然對於全球是威脅,且其全球擴散的訴求與吸引力也必須共同反制,因此相對的也提供了盟國再一次凝聚而打擊演化中恐怖主義的新機會,如此才能確保各國安全。且必須不受限於舊的模式,才有能力與資源處理此新的威脅。
(二)欲尋求美國投入地面部隊的直接戰鬥支援已更趨於困難:「蓋達組織」對於美國本土的攻擊,引發小布希總統發動對於阿富汗與伊拉克戰爭。雖然在美國的直接軍事戰鬥任務下,遏阻了暴力極端主義勢力的發展,但一旦美國撤兵這些勢力又取得活動機會。因此美國深知,若這些受到暴力極端主義或恐怖主義組織騷擾的國家自身無法有效治理且不能滿足人民的訴求,軍事等強制手段均是治標而不能根除這些極端主義勢力。換言之,這些國家必須自立自強而不能完全依賴聯盟力量。因此,明白昭示外部支援只能是訓練、建議、協助與裝備,及提供科技與知識。
(三)重新詮釋「整全」(Holistic)途徑而採取新的全面打擊模式:歐巴馬總統的演講中強調聯合國與聯盟的作用,以往美國只在欲通過安理會決議案時才會論及聯合國,且概是在「自組聯盟」的範疇下設計與宣誓打擊恐怖主義作為與決心。但此次演講反映出未來的反制作為應該是基於聯合國與聯盟結合的整全體制下,亦即將欲推動的創意融入經由聯合國途徑之共識努力盼能取得國際社會更大支持;且處理方法是適用於所有具威脅性的恐怖主義組織,例如青年戰士運動(al-Shabaab)、博客聖地(Boko Haram)、阿拉伯半島蓋達組織(AQAP)等,而不只是針對伊拉克與黎凡特伊斯蘭國;同時,在反制恐怖主義組織金流的架構下,欲以更有效的情報與執法合作來處理「外國戰士」與其支持者之流竄。
三、可能影響
(一)伊拉克與黎凡特伊斯蘭國面臨擊潰壓力但不致被完全消滅:該組織坐大的原因有四:第一、敘利亞內戰遲未解決,該組織滲入反對派武力及利用盟國意見分歧而取得庇護所與武器;第二、伊拉克三大宗派權力角逐,該組織間接順勢而有某種默許之工具價值,加諸地方部落與中央政府互不信任而不能結合力量對付;第三、利比亞形勢混亂,無法有效邊境控制,民兵武力迄無與政府軍整合或被收編而提供恐怖主義滙合與交流機會;第四、該組織控有土地而能向外擴張勢力,且估計每日平均100萬美元之石油等穩定財源收入可以不斷吸引外國戰士加入。因此,此等原因若不能同時解決,欲消滅該組織仍有困難。且該組織早於2006年即已建立伊斯蘭國,其後被美國領導的聯軍擊潰,但是2013年4月又重新建國,均顯示其復原與調整之能力及宗派與國家治理間之影響。
(二)美國將改善與各國「反制激進化」的情資交流與持續協助各國強化其國內反恐能量:「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」的恐怖攻擊不僅只是在中東與北非地區之伊拉克、敘利亞與利比亞等國家,更重要的是其透過媒體與社群網站的宣傳等手段,已造成美國、歐洲與亞洲等國家均有公民前往作戰,且這些拿著西方護照的激進分子又回到各自國內準備發動攻擊,而此等案例已不勝枚舉。例如摩洛哥裔法國人邁赫迪.奈穆許(Mehdi Nemmouche)於2014年5月24日在布魯塞爾「猶太博物館」槍殺了4人。而長期活動於印尼、菲律賓與馬來西亞的恐怖主義組織,例如「阿布薩耶夫組織」(ASG)、「真主遊擊隊」(JAT)、「摩洛自由戰士」(BIFF)等,均透過網路等途徑表示效忠或支持「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」,且馬來西亞與新加坡均破獲此等攻擊陰謀。凡此均顯示該組織之「全球建國」野心,因此美國為了強化夥伴們的反恐能力,將透過各項專案計劃,例如「反恐夥伴基金」(CTPF)等以縮減仍存之弱點。
(三)北約將會強化其在中東地區的投入與進行資源與任務的重整:北約長期投入伊拉克的維穩工作,在美政府已定位應對「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」的威脅是一個「耗時」與「持續性」努力之脈絡下,北約將結合新的全球聯盟擬訂明確打擊目標,首先與新的伊拉克政府進行建設性對話,並以一種包含軍事、情報、執法、經濟與外交等工具在內的新的協調途徑,且從五個方面著手處理該組織的威脅:第一、從聯邦、地區與省三個層面訓練與裝備伊拉克政府軍,並賦予美國、英國、法國與澳洲更大的責任;第二、組成多國專案小組分享有關敘利亞與伊拉克人流情資,以強力遏阻外國戰士的進出;第三、切斷金流,並要追究那些違反國際禁止非法石油貿易者之責任;第四、處理人道危機,特別是伊拉克北部的阿莫里(Amerli)居民;第五、消除該組織意識型態的合理化。
四、政策建議
(一)配合與順應國際反恐思潮而盼輔助並強化我國政策之推動:美國當然理解反恐應該標本兼治,但是在情勢動亂下唯有先強力打擊與綏靖才可能營造出治本的穩定環境。同時亦深知過去以強權的態勢去推動西方所標榜的民主與人權等理念,並不一定能夠被其他國家所接受。然而此等理念又是法治的基礎,且是有效治理國家與解決爭端的有效手段。因此,近期在聯合國重新透過「和平文化」(culture of peace)的鼓吹與接續的專案與行動,重新包裝基於自由、正義、民主與人權的價值觀,而盼一些風險地區能夠拒絕暴力並根除衝突的根源。進而賦予推動和平建立、衝突預防、維和行動、宗教間與文化間對話的普遍性共識,而盼終能去除恐怖主義發展的條件與温床。此等思潮與作為,實與我政府多年來推動的多元文化、包容社會與和平解決爭端的政策基軸一致。未來我國應在打擊恐怖主義的國際共同需求下,更細緻的與這些新的國際創意接軌而更新政策的宣傳,如此不但可以強化安全也可以爭取更多合作空間。
(二)透過風險評估途徑而防範國外的恐怖分子流入:恐怖主義組織選擇攻擊對象是依於自己的一套估算,而非任何可能被攻擊對象的自我評估是否會被攻擊。最明顯的例子就是印尼與馬來西亞等國家,既沒有支持美國出兵伊拉克、也沒有欺壓穆斯林,但總是被含「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」在內的恐怖主義組織鎖定為攻擊目標及欲推翻的回教世俗政權。因此,任何國家均不可能置身於恐怖主義威脅之外,只是攻擊時機與條件未到而已。隨著重大國際賽事等之舉辦,為了防範恐怖攻擊,我國首先應該先定出一套判準,排比出風險比較高的國家及有境外攻擊能力的恐怖主義組織;其次,依此等排比之先後次序,必須善用有限的資源以強化國境管理;第三、強化關鍵基礎設施與「軟性目標」之維安設計。如此,應可減少「外國戰士」的流入且可能化解「獨行罪犯」攻擊之風險。
(三)型塑網路安全戰略而減緩網路空間被違法的利用:全球化的表徵之一,就是網路化的快速發展,比速度、比效應、比創新、比便捷、比能量、比學習,已是任何實體或是個別的網路使用者利用網站或是社群網路之背景因素且不可能停止。因此,大企業或政府利用網路空間可以更快速與有效的強化貿易、宣揚政策、支援緊急事件、提出預警、進行間諜活動與蒐情等;但相對的,存有惡意的實體或個人亦可能利用網路來合理化激進的理念、甄補新人、教導攻擊技巧與製造攻擊武器、進行募款等。「蓋達組織」或是「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」等系列的「撒拉菲聖戰士」特別善於利用網路來指導攻擊、募款與甄補新的恐怖分子。去年美國波士頓馬拉松攻擊案的兄弟檔,我國高鐡行李箱炸彈攻擊未遂案的律師、近期涉嫌殺警的情侶檔等之作案過程中,均可看到利用網路來完成攻擊。因此,在去激進化的過程中,維持網路空間的安全與某種程度的監視是必要的。而此有賴行政與立法部門推動網路安全之法制化努力。
(四)社區導向警務模式應該轉換成情報導向警務模式:任何的恐怖攻擊均是來自於地方,因此「國土安全」是基於「鄉鎮安全」(hometown security)。而地方安全的維護乃是依賴於位於第一線的警察所設計之維安功能並希望能夠確實有效,而且真的能發揮預警效果。但是依於民主體制的國家機器設計,警察的任務本質是「被動」且被限制的,而盼能夠盡量不要侵犯人權。雖然以此種被動因應的立場去因對一般罪犯應該是足夠的,但若面對恐怖分子的攻擊對象是具有不確定性、且常沒有明示的「因果關係」、又可能常不是所謂已被鎖定的「治安顧慮人口」或「觀察名單」時,則預防犯罪脈絡下已行之多年的「社區警務模式」可能就無法完全因應恐怖分子的威脅,而應思考在其基礎下如何轉型為「情報導向警務模式」的運用與部署。換言之,在平常進行犯罪偵防工作所蒐集的線索應該要轉換成可用的情報,又若要預防犯罪必須先有轄區的整全分析才可能鑑定出威脅及被其利用之弱點,進而由「點」到「面」的全方位預為部署,如此可用資源的調配與打擊的優先次序才能夠明確可行。
五、結論
「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」利用伊拉克的治理不良與敘利亞仍無法解決的內戰而壯大發展,且在2013年6月拒絕接受扎瓦希里(Ayman al-Zawahiri)的領導,而欲爭奪「蓋達組織」的領導權。但雖有眾多的外國戰士加入且手段殘暴而欲擴大恐懼進而迫使廣大的穆斯林屈服,但「蓋達組織」作為推翻西方與回教世俗政權的領導地位迄今仍未動搖。在美國有心透過聯合國及推動一些新的創意並輔之以持續的打擊作為下,該組織的勢力終將被削弱。而在兩岸三邊互動脈絡下,美國已要求中國不要再「搭順風車」而應對國際安全作出貢獻,但是中國的政策基軸是不介入他國內政,因此仍會對美國欲重新建構新的反恐聯盟與介入之合作模式有所保留,但雙方靜默的反恐合作空間仍將增多,畢竟「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」亦指名攻擊中國目標,且有資訊顯示「東突厥斯坦伊斯蘭運動」成員亦進入伊拉克與敘利亞進行作戰。而隨著兩岸互動之強化,我國應警覺這些組織對美國與中國的攻擊企圖已越趨急迫,而必然間接影響兩岸三邊互動的安全,因此我國應思考如何有效預防與正視若恐怖攻擊一旦在國內發生後之應對作為。
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