壹、前言
在海峽兩岸經濟合作的各項作為當中,由官方支持的兩岸產業合作「搭橋專案」,是進行了比較久的一項行動方案。從2008年底啟動,「搭橋專案」至今已推行了5年多,從這5年多的實踐經驗裡面,我們看到了兩岸產業合作的機遇和潛力,但也發現到其中的困難與挑戰。本文整理近5年來研究「搭橋專案」的心得,梳理出阻礙兩岸產業合作的因素,同時,提出一些解決問題的建議。
貳、兩岸產業合作的經濟效益
海峽兩岸為什麼需要進行產業合作?因為具有經濟效益。這些效益可以從全球價值鏈(global value chain)的分析著手,特別是其中生產網絡(production network)和交易成本(transaction cost)這兩個因素。
先談生產網絡。在全球化的趨勢下,為了降低生產成本和提升市場競爭力,跨越國境進行產品供應鏈的布局,已經是稍具規模的企業必須採取的經營發展策略。從地理空間的角度來看這種產品供應鏈的布局,就見到了一張張的生產網絡。相關研究顯示,在全球化的競爭中,生產網絡呈現區域化的走勢,形成了歐盟、北美、拉丁美洲、中東和東亞等幾個主要的區域生產網絡。在各個區域生產網絡的競爭中,則是以中國大陸為核心的東亞區域生產網絡成長力道居於全球之冠。
自從1990年代中國大陸大規模承接國際產業分工的移轉,形成「世界工廠」以來,東亞區域生產網絡中的經濟體(中國大陸、東盟國家、日本、韓國和台灣)形成了垂直整合的分工體系,並從世界各地接收訂單,承擔了全球價值鏈上大部份的生產環節。在全球各個區域生產網絡中,東亞生產網絡是參與經濟體最多、產業鏈最密集、產品最多元化和所得增長最快的區塊。
1970年代末期以前,台灣企業先是加入以日本為核心的東北亞區域生產網絡,擔當日本企業的衛星工廠。1980年代開始,台灣逐漸有能力結合矽谷的資源,擴大生產網絡的經營範圍,包括將夕陽產業外移到東南亞和中國大陸。1990年代以來,隨著鄧小平確立改革開放路線,兩岸形成「九二共識」,彼此展開交流協商,大批台商湧入大陸,台灣開始在以大陸為核心的東亞區域生產網絡中扮演一定角色。
可惜的是,1996年9月,李登輝提出了「戒急用忍」的說法,反對以大陸作為腹地的「亞太營運中心」規劃,使得台灣喪失了許多機會。陳水扁執政時期,又出現了從「積極開放,有效管理」到「積極管理,有效開放」的轉折,使得兩岸經貿往來一直處在民間熱、官方冷的態勢中,持續僵持蹉跎。直到2008年馬英九總統勝選,情況才有轉圜。
再談交易成本。從交易成本進行分析,台灣參與生產網絡的選擇,其實是很清楚的,兩岸由於語言文化相通,地理距離鄰近,台商已經在大陸市場開拓了較為廣深的社會網絡(人脈)關係,累積了一定的在地經營知識,再加上ECFA制度安排的助力,台灣較佳的選擇,當然是積極在以大陸為核心的東亞區域生產網絡中卡位,將台灣的優勢鑲嵌進這個生產網絡中,特別是串連兩岸的生產要素,形成優勢互補的組合,降低交易成本,提升產品競爭力,進攻包括大陸內需市場在內的全球市場。「搭橋專案」的提出,就是基於這樣的設想。
但是,「搭橋專案」的推動成果和原先設想的進度落差頗大,原因為何?
參、兩岸產業合作的政治干擾
兩岸產業合作的推動成果不如預期,主要的原因乃是政治因素的干擾,包括雙方觀念和制度的差異,台灣政治生態的阻力,以及彼此互信的不足。
海峽兩岸雖是同文同種,但長期分治使得雙方的思想觀念和行為習慣出現差異,再加上兩邊量體大小懸殊,制度安排和決策思維也彼此不同,這些問題或多或少地影響到兩岸產業合作的成效。
例如,在台灣的體制中,「搭橋專案」基本上是經濟部的業務,大多數的事情在經濟部內就可以處理。但在大陸的體制裡,兩岸產業合作牽涉到不同的部委,雖然主政的國務院台灣事務辦公室努力引進了發展和改革委員會來統籌有關事宜,然而,在工作的推動上仍不免遭遇到部委之間橫向協調不易的問題。同時,在發改委和其他部委面向整個大陸乃至於布局全球的工作計畫中,兩岸產業合作並非優先項目,資源配置和政策力道因而受限。
又例如,在台灣的體制中,產業發展政策和相應經費主要掌握在經濟部手裡,經濟部可以透過專案補助或其他誘因影響廠商行為,中央政策和廠商行為之間,沒有太多其他中間行政層級的介入。但在大陸的體制裡,則是中央制定產業政策,地方負責實際推動。地方政府本身可以運用租稅、補助和土地等等作為誘因,各顯神通地招商引資。兩岸產業合作的經驗顯示,在城市試點工作的推動上,地方政府經常會出現招商引資掛帥和保護地方利益為先的思維,不見得都能體現「兩岸優勢互補,共同打造完整的產業鏈」的精神,使得兩岸產業合作的實際執行無法真正到位。
不過,在制度安排和慣性思維之外,真正影響兩岸產業合作的深層因素,是互信不足的問題,尤其是台灣方面「恐中」的社會氛圍。這種心理機制在台灣的政治環境中,成為綠營政治人物可以操作的政治資本,使得包括兩岸產業合作在內的兩岸交流往來,增添許多阻力。
以因應太陽花學運而召開的「經貿國是會議」為例,在兩岸經貿方面就表現出相當程度「防弊重於興利」的思維,除了要對兩岸協議的洽簽建立國家安全審查機制之外,並且要每年發表兩岸風險紅皮書。同時,負責經貿事務的官員頻頻表示,和中國大陸的貿易往來要更謹慎,避免讓民眾擔心台灣的經濟太依賴大陸。這種彌漫在民間和官方的「恐中」心態,是阻礙兩岸產業合作最大的深層因素。
肆、因應對策建議
綜合有關分析,兩岸雙方可以嘗試透過以下一些制度安排和互動策略,來減少產業合作的障礙,增進成效。
首先,從頂層設計強化兩岸產業合作的制度化機制。為了讓兩岸產業合作在大陸的體制中取得更高的政策優先性,需要從頂層設計來建立整體性和長效性的制度化機制,例如,簽署《海峽兩岸產業合作協議》,或者在即將制定的《十三五規劃》中,於適當位置表述此一課題的重要性。
由於大陸已經啟動了《十三五規劃》的編制工作,台灣方面應該考慮透過海基和海協兩會、兩岸經濟合作委員會、或者兩岸企業家峰會等等官方、半官方或民間的交流平台,邀請參與編制《十三五規劃》的大陸官員或學者來台參訪和進行對話,力求在《十三五規劃》中明確地提高兩岸產業合作的政策優先順位,以增強對相關部委的規劃指導作用。
其次,將兩岸產業合作列入相關部委的年度工作計畫項目。在頂層設計的規劃指導之下,兩岸產業合作需要落實到大陸各個相關部委的年度工作計畫項目中,編列適當的人力與經費,訂定工作績效考核指標。
「搭橋專案」啟動之後,台灣方面每年都編列了一定的預算額度,來推動兩岸產業合作的有關事宜,大陸方面也應該由發改委領軍,統籌協調各相關部委提出工作計畫,配置適當資源,從體制內肯定兩岸產業合作的必要性和優先性。
第三,扣緊信息交換、資源連結和行動協調三項功能,建構兩岸產業合作機制。兩岸產業合作最終要立足在產學研的參與,尤其是企業的實際行動上,目前兩岸交流合作還處於人為障礙過多的狀態,尤其台灣方面對於大陸資金和專業人士來台,仍然設有許多關卡,需要在法規上進行鬆綁,減少雙方往來的交易成本。
在鬆綁的同時,兩岸產業合作機制的設計,應該要能夠促成兩岸產業信息周延通暢的交換,連結雙方的人力和物力資源,以及在行動作為和資源配置上發揮溝通協調的作用。
最後,共同維護善意對待、相互體諒的互動原則。台灣社會的「恐中」氛圍短時間內難以消散,綠營政治人物利用「恐中」氛圍進行政治操作的企圖更不會減退,這是推動兩岸產業合作必須面對的現實。不過,兩岸產業合作畢竟是一樁互利雙贏的好事,對於台灣來說,更是產業升級轉型比較好的出路,所以,兩岸雙方應該秉持善意,相互體諒,以誠相待,化異求同。
台灣方面需要務實面對以中國大陸為核心的東亞區域生產網絡的持續壯大,撤除不必要的心理和實質障礙,及時打通兩岸生產要素流通的渠道,將台灣的競爭優勢鑲嵌進大陸完善產業鏈的布局裡。同時,體諒大陸有些制度的改革需要時間,盡量從正面思考找尋兩岸可以互利雙贏的契機。大陸方面則要能體諒台灣方面心態上之所以戒慎恐懼,行動上之所以謹小慎微,持之以恆地釋出善意。同時,在試點工作上打破地方保護主義的潛規則,讓參與的台灣企業能夠真正感受到實質效益,讓兩岸產業合作能夠接上地氣。
伍、結語
兩岸之間有些矛盾很難一時化解,雙方都得拿出耐心來因應。一方面,我們希望台灣各界能夠面對現實,認知到大陸布局全球和領軍東亞區域生產網絡的步伐,不會停下來等待台灣,韓國極力擁抱大陸市場的行動,更不會禮讓台灣。想要打破悶經濟,就要敢大開大闔地及時抓住兩岸之間所剩不多的互補契機,將台灣的優勢鑲嵌進大陸完善產業鏈的脈動中。另一方面,我們期盼大陸有關領導能更細膩地體現「兩岸一家親」的理念,柔性包容地處理台灣方面的「恐中」情結,透過具有實惠的政策措施來爭取台灣的民心。總結而言,兩岸產業合作,台灣要能理性務實,大陸要能同情理解!
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)