前言
澳洲與日本進行長達7年的「自由貿易協定」(Free Trade Agreement, FTA)談判終於在今(2014)年4月成共識,並於今年7月8日完成簽署「經濟夥伴協定」(Japan-Australia Economic Partnership Agreement, JAEPA)。根據澳洲官方預估,該協定一旦生效後,從日本出口到澳洲的汽車貿易將會慢慢邁向零關稅,雙方除可在農產品、能礦資源、製造業、服務業、投資、政府採購等領域獲致雙贏效益外,澳洲製造廠商亦樂見從日本進口更為低廉之零組件,以提升澳洲製造業之產品競爭力,消費者亦可購得更為便宜之日本家電及3C電子產品。
澳洲跟日本的FTA基本思維主要是用牛肉換汽車,日本把澳洲進口牛肉關稅從38.5%降到低於20%,而澳洲則是廢除日本汽車的進口關稅,澳洲因此成為全球第一個與日本達成FTA的農產品出口大國。在亞太地區,日本與韓國已經陸續跟前十大貿易夥伴締結自由貿易協定,除了把自由貿易的餅做大之外,則更有利於跟其他國家簽自由貿易協議。
反觀臺灣,若臺灣長時間對於FTA的談判進展仍持續緩慢,對經濟成長的負面影響將越來越大。臺灣在面對全球化的自由貿易環境所要追求的應該是中國大陸或其他亞太區域更為廣大的經濟市場,而非僅守住臺灣的內需市場,因為臺灣市場的經濟規模比起海外市場相對較小。本文試圖分析澳日簽訂自由貿易協議的案例並探討其對臺灣的啟示。
澳日雙邊經貿關係發展之政經變數
二次世界大戰結束之後, 澳洲與日本雙邊經貿關係發展漸趨緊密。自1970年代以來日本就一直是澳洲的最大出口市場與第一大貿易夥伴,也是日本重要的進口來源國。澳日貿易的傳統模式是澳洲對日本輸出農牧礦產與能源等原料來交換日本的製成品。目前澳洲對日出口大宗為煤、鐵與牛肉,此三者幾乎占澳洲對日本總出口的50%。其他澳洲輸出日本的主要原料尚包括黃金、木屑、鋁錠、羊毛、石油等。另方面,因為近年來澳洲致力於對日本出口項目日益多元化,工業製品在澳洲對日出口總額所占比率已提昇至14%,使日本僅次於紐西蘭,成為澳洲工業產品出口第二大市場。而日本對澳洲的主要出口大宗為客車、貨車、汽車零件、土木器材與電腦零件等。
當然澳日雙方在經濟貿易層面的合作發展,很大程度係受到國際政治環境的影響,惟促成澳日雙方在政治上的合作的動力主要有三:(一)不斷強化的經貿關係使政治合作的需求增加。(二)歷史因素:澳日在亞洲都有莫名的孤立感,促使兩國在政治相互扶持。(三)澳日兩國都是美國在亞太的同盟國,這使得雙方在地區政治經濟合作空間增大。因此,澳洲不僅公開表態支持日本派兵參加聯合國維持和平的活動,而且也聲援日本成為聯合國安理會常任理事國以及在亞太地區和世界政壇扮演領導角色,日本則允諾支持澳洲成為亞歐高峰會的成員國。
1990年代迄今,澳日關係最大的突破便是一向低調處理的安全關係獲得強化,其主要原因是蘇聯瓦解,美國式微,中國大陸崛起,以及東亞軍備競爭等要素,這些環境要素都使澳日兩國對於東亞戰略安全環境的不確定性同感關切。於是自1990年起澳日兩國國防部長開始進行互訪,並於1996年起開始舉行雙邊軍事會談以強化亞太防務合作。然而,澳日在政治、經濟與軍事方面的合作將可能對澳洲與東亞其他國家的關係造成一定程度的影響。
澳日進行FTA談判之主要經濟利益考量
自由貿易協議的目的不外乎是在於促進經濟整合、消除貿易壁壘(例如關稅、貿易配額和優先順序別),以及允許貨品與服務在國家間自由流動。儘管澳日在戰後就已經逐步發展出深厚的政治與經貿友誼,但是在面對FTA時雙方仍是有著很深的國家經貿利益考量。對於簽訂自由貿易協議,澳洲是主動提議的一方,但是日本方面卻一直態度都很猶豫。主要原因是澳洲是世界農產品出口大國,日本自澳洲進口的貨物中有30%都是農產品。在FTA談判協商中,澳洲要求日本要開放農產品市場,而日本則力圖將農產品市場開放排除在任何與澳洲的FTA協商之外。同時,日本也擔心一旦在農產品市場對澳洲讓步,美國以及其他國家勢必跟進,這結果將會導致日本農業經濟重創。所以,在日本政府簽訂FTA的順位上,澳洲幾乎都是被排在最後幾位。
2005年8月19日,日本農林水產省大臣岩永峰一因出席五方貿易集團(The Quint Trade Group,成員包括美國、澳洲、歐盟、日本與加拿大)農業部長會議,在澳洲昆士蘭省(Queensland)首都布里斯本(Brisbane)的黃金海岸與前澳洲農業部長麥高蘭(Peter McGauran)舉行雙邊會談,他表示日本政府以保護本國農業為重,此刻並無與澳洲簽署FTA的意願。雖然於2005年4月當時日本首相小泉純一郎(Koizumi Junichiro)與前澳洲總理霍華德(John Howard)曾在高峰會上決定兩國政府將以兩年的時間進行日澳FTA可行性之研究,但是小泉仍強調兩國FTA仍有一段很長的路要走,因為澳洲對日出口多以高關稅的牛肉、小麥和乳製品等農產品為主,一旦撤銷或者大幅削減該類農產品之關稅稅率,將對日本本土農業產生重大衝擊,因此日本很不願澳洲締結FTA,但又見澳洲與中國大陸的FTA協商加速又不得不對澳洲虛以委蛇。另一方面,澳洲當時的反對黨工黨也表示,如果將農業產品貿易排除在澳日FTA之外,將不利於澳洲農產品的出口,兩國就沒有必要進行FTA可行性的研究。
再者,隨著中國大陸經濟在亞太區域的快速崛起,北京對東協也採取積極FTA策略,直接挑戰日本在東亞經濟整合的領導地位,日本因而被迫修改其FTA策略以因應日益增大的中國威脅,因而使得澳洲被日本視為是制衡中國大陸快速崛起的戰略與政經影響力的重要夥伴之一。例如:2005年12月東亞高峰會之前,日本早已提出東協加六(除中日韓外,再加上澳洲、紐西蘭與印度)的十六國東亞經濟共同體的議案,此亦成為東亞峰會的主要架構,而中國大陸則是提出東協加三的構想以因應之。此外,日本於2013年7月23日正式加入美國主導的跨太平洋夥伴關係(The Trans-Pacific Partnership, TPP)談判,成為TPP第12個成員國也讓TPP成為亞太最大的FTA。
值得注意的是,由東協十國發起的「區域全面經濟夥伴關係」(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP),也邀請了中國、日本、韓國、澳洲、紐西蘭、印度共同籌組「東協十加六」,試圖以通過削減關稅及非關稅壁壘,建立16國統一市場的自由貿易協定。RCEP自2013年開始推動自貿談判,目標在2015年底完成,若順利談成,它將涵蓋約35億區域人口、占全球總人口的一半,GDP總和將達23兆美元、約占全球年生產總值的三分之一,所涵蓋區域也將成為全球最大的自貿區。
若TPP與RCEP相互吸收成員國,使兩者的成員重疊擴大,這將有可能拓展亞太區域中的FTA運作,亦即整合亞太經濟合作會議(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)成員國和東南亞國協成員國,如此發展趨勢在亞太區域內將有可能建構一個小型世界貿易組織。
澳洲總理艾伯特(Tony Albert)於2014年4月7日在東京與日本首相安倍晉三(Abe Shinzo)商討經濟夥伴協定,兩人會後宣布就牛肉及汽車等多種產品達成基本減稅協議,是澳日兩國歷來首次達成自由貿易協議。澳日協議的順利達成與當時美國與日本的TPP談判陷入僵局有著因果關係,由於美國在TPP談判中堅持要求日本取消豬肉與牛肉等五大類農產品的關稅,而日本則希望透過與同屬TPP談判國的澳洲達成貿易協議,以迫使美國讓步。目前坎培拉與東京成功達成協議,將可促使華盛頓加快談判進度,以免美國農產品在日本的競爭力落後澳洲。根據澳日雙方的協議內容,日本將把目前對澳徵收的冷凍牛肉關稅由38.5%,並在15年內逐步減至23.5%,冷藏牛肉會於18年內逐步減至19.5%。日方亦將撤銷澳洲進口牛肉的數量限制,同時增加乳酪、酒品、海產、蜜糖及多種蔬果的免稅種類,以及於十年內停止向澳工業製品徵稅。為防止廉價牛肉衝擊本地市場,日政府將討論保障畜牧業界的對策。澳洲則會撤銷向日出口汽車及家電用品的關稅。
澳日簽署FTA對臺經貿影響
基於世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)在2003年墨西哥杜哈回合談判的失敗,WTO做為全面性談判的功能大幅萎縮,各國紛紛開始尋求其他管道,來減少關稅壁壘並擴大對外貿易的數量。近年來新興的區域性組織蓬勃發展,為求國家經濟發展與世界經濟接軌,各國乃紛紛尋求加入這些新成立的區域性經貿組織以及簽訂FTA或經濟夥伴協定,在尋求與他國簽訂FTA方面在亞太區域則以日本、澳洲、新加坡與韓國等國最為積極,在澳日簽訂FTA後必定會加速區域自由貿易區以及TPP的發展,臺灣此時若置身事外,其經濟成長與發展將會受到嚴重的阻礙。
在亞太區域大多數國家的經濟發展都是以對外貿易為主要導向,因此這些國家近年來也都紛紛的在彼此之間簽署各種形式的FTA。臺灣身處在東亞區域,與這些國家有相互依存與唇亡齒寒的經貿互動關係。因此,當亞太區域正在積極的進行經貿整合時,臺灣是否能加入與區域國家一起整合,或是被動的被排擠在外,對於未來臺灣經濟發展都有著決定性的影響。
依國內一些相關研究的結果指出,如果中國大陸、韓國、日本、澳洲與東協等國簽署自由貿易協議,因為這些國家之間的商品貿易往來是免稅的,而臺灣商品與這些國家的貿易是要課稅的,臺灣的商品就會因此受到排擠,使得臺灣的出口會受到衝擊,進而導致臺灣經濟成長減緩。反之,如果臺灣也能加入這些國際經貿組織,或是與這些國家簽署自由貿易協議,臺灣的出口可以因為免關稅而大大的增加,對於臺灣的經濟成長將會有很正面的貢獻。
由於美國歐巴馬政府所主導的TPP於2010年的APEC中已經有重大的發展,美國在APEC會議中重申泛太平洋夥伴關係將匯集整個太平洋地區的各經濟體,無論是發達國家還是發展中國家,都能成為一個統一的貿易體。這似乎意味著TPP將產生骨牌效應,加速其他FTA的進行,東協加六的16國所組成的 RCEP預估將在2015年建構完成;中韓FTA已完成第六輪談判;中日韓FTA也將在將啟動第二回合談判。另外,由美國與歐盟所形成的跨大西洋貿易與投資夥伴協議(Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP)也預計在兩年內結束談判的目標。前述五個FTA共涉及48個國家,占臺灣出口市場比重高達92%,不但會對臺灣產生貿易排擠效果,更會衝擊到臺灣產業在國際上的發展,屆時臺灣的處境將更加艱難。
值得注意的是,不僅中國大陸正在積極建構FTA,東南亞的馬來西亞及越南也早已加入TPP,這些國家相當鼓勵企業走出去,接受經貿自由化考驗,但臺灣內部仍對經貿自由化充滿雜音與恐懼,在未來臺灣是否能加入TPP都還是個問題,但是可預見的是,若臺灣不積極盡快加入FTA與TPP的行列,臺灣的經濟發展將會被邊緣化。臺灣日前簽訂與紐西蘭的自由貿易協定是相當值得肯定的,不管這協議在未來是否能對臺灣經濟造成直接與全面的影響,還需要一段時間觀察;但可預見的是,由於紐西蘭是TPP原始會員國的身分,此將能夠有助於臺灣未來加入TPP並與他國進行FTA簽署。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)