中國在南海的法律與實際主權作為雖是後發,但無論是在西沙中建島附近深海鑽井平台事件,或在赤瓜礁及其周邊改變地形與地貌,均受到國際社會的關注與批評。南海除了專屬經濟區軍事活動可否限制,海岸外油氣勘探開發之外,隨著菲律賓提出國際仲裁,也進入「法律戰」的階段。環繞在「法律戰」的議題,當屬U形線為焦點。
1933 年 7 月間法國海軍艦艇入侵南海九小島(太平島、中業島、南鑰島、南威島、安波沙洲、北子島、南子島、鴻庥島、西月島)。中華民國在1935年4月公布「中國南海各島嶼圖」及「中國南海各島嶼華英名對照表」,該地圖尚未有U形線,標示東沙島、西沙群島、南沙群島(標示在目前的中沙群島位置)、團沙群島(標示在目前的南沙群島)。1945年9月,日本無條件投降。1946年10月蔣介石下令各派一連陸軍進駐東、西沙群島,並每年輪替一次。11-12月,先後完成駐守西沙永興島、太平島。1946-1947法國發表對西沙群島具有法律地位聲明,中華民國政府先有「南海諸島位置略圖」(1946),之後,最後有「南海諸島位置圖」(1947年)並於1948年公布,此為U形線(11段線)地圖的由來。南海U形線圖與日本戰敗之後,接收南海島嶼領土有關聯性,與美國杜魯門總統1945年9月宣布大陸礁層海床天然資源的海域主張宣言(Truman Proclamations)較無直接關聯性。若依此推論,當時劃出的U形線強調的是島嶼的領土主權,而非對於南海「海域權利」的主張。1950年4月,中共佔領海南島,蔣介石決定自南海島礁撤守,否決外交部長葉公超、內政部長余井塘建議先將島礁交由菲律賓代管,直至國府重新回防才交還。
1993年李登輝政府公布「南海政策綱領」之後,直至「中華民國領海及鄰接區法」公布(1998年)之前,一直將南海U形線視為「歷史性水域」。但是,在「中華民國領海及鄰接區法」立法時,因爭議過大,沒有納入「歷史性水域界線」主張。「南海政策綱領」在陳水扁政府也停止適用。不過,台灣視U形線為「島嶼歸屬線」一直是不同政府的主張。外交部一貫提到「無論就歷史、地理及國際法而言,釣魚臺列嶼以及南沙群島、西沙群島、中沙群島、東沙群島及其周遭水域乃中華民國固有領土及水域,其主權屬於中華民國,不容置疑。中華民國對上述島嶼及周遭水域、海床及底土享有國際法所賦予之所有權益,任何國家以任何理由或方式予以主張或佔據,在法律上均屬無效」。此一主張建立在國際海洋法「陸地支配海洋」的原則,不過,主權、主權權利與有效管轄,只有在太平島與東沙島方能體現,其餘南海島礁不在掌控範圍之內。
1953年,中國總理周恩來將中越之間北部灣的兩段線刪除,由11段變為9段線。例如,它與中華民國的11段線尚有其他不同之處,它在台灣與菲律賓之間巴士海峽,只有一段而非兩段,在呂宋島以西是兩段而非一段,每一段的長度也較短。2009年5月7日,中國政府向聯合國秘書長、「聯合國大陸礁層界線委員會」(Commission on the Limits of the Continental Shelf),抗議馬來西亞與越南提案延伸在南海的大陸礁層界限,指出「中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權,並對相關海域及其海床和底土享有主權權利和管轄權」,並提供九段線的附圖。北京主張對南海諸島及其「附近海域」(adjacent waters)擁有主權,這與台北在南海「島嶼及周遭水域」(surrounding waters)的主張是一樣的。但是,中國除「附近海域」,對於9段線之內的其他「相關海域」(relevant waters)及其海床與底土,宣稱主權權利及管轄權,台灣卻無此一主張。北京主張南海為「歷史性水域」,台灣也早已放棄,或避提此一主張。
北京向聯合國提出的九段線「附圖」,越南(2009/5)、菲律賓(2011/4)、印尼(2011/5)先後提出抗議照會。菲律賓指出北京9段線之內「相關海域及其海床和底土」的主張,在「聯合國海洋法公約」之下毫無基礎。2011年4月,北京針對菲律賓,再度向聯合國提出照會,指出「按照『聯合國海洋法公約』、1992年『中華人民共和國領海及毗連區法』和1998年『中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法』的有關規定,中國南沙群島擁有領海、專屬經濟區和大陸架」。歐巴馬政府針對9段線的基本立場是,各方以符合習慣國際法,包括1982年「聯合國海洋法公約」,對於南海海域的主張,需根據所佔有的島礁地物地貌。美國認為9段線,若非建立在此一基礎上所主張的海洋權利,就不符合國際海洋法的規定。
即使北京宣稱9段線內的島礁,屬於中國的「歷史所有權」,擁有領海、專屬經濟區或大陸礁層,但「聯合國海洋法公約」第121條規定「不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁,不應有專屬經濟海域或大陸礁層」。依據菲律賓政府的看法,中國所佔有的8個島礁之中,美濟礁、西門礁、南薰礁、渚碧礁為「低潮高地」或「海中地物」(maritime feature),不得被認為島嶼或岩礁,因此不能有海洋權利;黃岩島、赤瓜礁、華陽礁、永暑礁可有12海里領海,但無法擁有專屬經濟區或大陸礁層的權利。
中國在2006年8月25日向聯合國秘書長提交一份書面聲明,依照聯合國海洋法公約第298條第 1項(a)[劃定海洋邊界爭端]、(b)[軍事活動爭端]、(c)[執行聯合國憲章所賦予職務的爭端]三款所指的所有爭端,不接受公約第 15 部分第 2 節[導致有拘束力裁判的強制程序]的任何爭端解決程序,包括任何國際司法或仲裁管轄。
菲律賓注意到中國在2006年的聲明,因此根據海洋法公約第287條「程序的選擇」提交國際仲裁。針對海洋法公約的解釋或適用的爭端,可以選擇(a)按照附件六設立的國際海洋法法庭;(b)國際法院;(c)按照附件七組成的仲裁法庭;(d)按照附件八組成的處理其中所列的一類或一類以上爭端的特別仲裁法庭。公約附件七提到「倘若一個爭端當事國並未出席仲裁庭,或是未為自身辯護,爭端另一方有權要求仲裁庭繼續審理該項爭端,並做出仲裁判斷。爭端一方之缺席或是未能為己方辯護,不得妨礙訴訟程序之進行。仲裁庭在做出仲裁判斷前,應確認:不僅該仲裁庭對於爭端具備管轄權,且訴狀的聲明(claim)具有事實及法律之依據」。
面對菲律賓在2013年所進行的國際仲裁訴訟,中國內部不管對9段線保持模糊,或強調要究明定位9段線,面臨在思想、人才上尚未妥善準備的困境,也決定採取不接受、不參與、不執行仲裁裁決結果的立場。中國面對的國際仲裁及其可能不利結果的壓力,希望台灣了解台海兩岸在9段線問題上是唇齒相依,需要台灣共同因應此一挑戰。對中國而言,最重要的是,台灣在南沙佔有最大島礁--太平島,提供也鞏固中國在南沙的主權基礎。
菲律賓在2014年3月成功突破中國海警的封鎖,對仁愛礁的八名守軍進行運補與輪調,並正式提交4000頁,超過40張南沙地圖,由聯合國海洋法仲裁法庭審理。菲律賓所提出的文件包括菲律賓對適用法律與相關證據的分析,說明仲裁法庭有管轄權,仲裁法庭雖無法決定島礁主權的歸屬,但可宣告:中國9段線不符合國際法、「聯合國海洋法公約」,屬於無效的宣示;要求中國對南海擁有的權利,必須建立在「聯合國海洋法公約」基礎上;要求中國調整其國內法律,與「聯合國海洋法公約」規定的義務保持一致性;要求中國停止侵犯菲律賓在南海所擁有的主權與主權權利等非法活動等。從菲律賓的角度來看,中國由其大陸海岸線算起200海里所主張的海洋權利相當有限。菲律賓宣稱仲裁是和平、友善、持久的國際法解決機制,同時希望早日完成「南海行為準則」的協商。菲律賓尋求仲裁的立場,受到美國、日本、越南的支持。
南海島礁從日據時代,就與台灣有歷史的淵源,歸屬高雄州管理,1952年中華民國與日本和平條約,日本向蔣介石政府提及放棄對於「台灣、澎湖群島以及南沙群島、西沙群島之一切權利、權利名義與要求」。台灣從1950年代以來的實際、不間斷的有效管轄早於任何其他島礁聲索國。東沙島之外,太平島符合「聯合國海洋法公約」可享有領海主權,及專屬經濟區及大陸礁層的主權權利。菲律賓現任大法官卡皮歐(Justice Antonio T. Carpio)在2014年3月公開演講,將巴拉望島與太平島相比較,包括海岸線長短、土地面積大小及相對距離。卡皮歐指出,基於太平島海岸線1公里,巴拉望島650公里,兩者土地大小懸殊,太平島距離巴拉望島250海里,認為太平島面對巴拉望島的專屬經濟區只能有50海里,但巴拉望島面對太平島可享有完整200海里專屬經濟區。
台海兩岸對於U形線的立場與作為異大於同。台灣自1956年起,在南海太平島的有效管轄,與越南、菲律賓甚至中國,針對南海事務有一軌官方或二軌非官方的合作,進行雙邊對話及參與多邊對話。縱使台灣沒有參加「南海各方行為宣言」的協商,但太平島歸屬台灣就是「硬道理」。其他兩岸不同的南海作為,包括以下各點。台灣的海巡單位,不巡邏南海海域,中國海警卻是常態性巡邏;台灣採取克制的海上執法,中國在南海除在2007年撞擊越南油氣勘探船,2011年兩度剪斷越南海上電纜;台灣沒有新佔任何島礁,包括鄰近太平島的中洲礁,而中國除1995年佔領美濟礁外,也控制黃岩島及附近水域。
馬政府除新建太平島港口設施之外,需建構一套有利台灣本身的國際法的論述,基於聯合國海洋法公約第121條,太平島屬於可維持人類居住或其本身經濟生活的岩礁,因此擁有專屬經濟海域或大陸礁層。馬政府若要積極因應,可考慮組成跨部會因應小組,將外交部、內政部、交通部、海巡署、國防部、國安會、國史館等單位負責人組成南海政策團隊。若要採取守勢,只打國際「輿論戰」因應菲律賓的「法律戰」,當有不同的作法。
台灣可將菲律賓、越南、中國大陸及美國為主的西方國家視為對話的主要對象。政府可組成以國際海洋法學者為主的團隊,熟悉南海事務的國際政治學者專家為輔,共同因應菲律賓所提出的國際仲裁「法律戰」,在2015年仲裁法庭審理告一段段落之前,分工合作模擬各項議題。
馬政府在大力宣傳「東海和平倡議」之餘,可考慮邀請協助菲律賓政府進行國際仲裁訴訟的法律專家團隊,如Paul Reichler、Lawrence Martin(兩人皆為Foley Hoag事務所律師)、Bernard Oxman(邁阿密大學教授)、Philippe Sands (英國倫敦大學UCL教授)、Alan Boyle (英國愛丁堡大學教授)等人來台。若沒有職務倫理問題,他們的看法將是最具關鍵的資訊來源。政府也可邀請具有國際仲裁經驗,尤其是國際海洋法庭法官,來台分享他們的經驗。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)