前言
今年318學運之前,兩岸關係發展的問題好似不大,但學運證明,其實兩岸關係的問題還真不小。目前,服貿、監督與自經等三法案還卡在立法院,前途未卜。另外,還有貨貿與兩岸辦事處案,也狀況未明。因而當前的兩岸關係正處於一種重整狀態,還有待突破與創新。
其實,學運問題牽涉的層面甚廣,但主要還是以民眾的恐中心態為重,其餘就是政府領導的問題,其中還包括全球化的影響等。因為後者乃台灣內部以及全球性的問題,並非此次研析的主題,故本文將集中在化解恐中心態方面,以便兩岸的和平發展能夠持續進行。此外,這次張志軍主任訪台,提出惠台四大利多,其中RECP與TPP都是台方長期提出,此次終於獲得善意回應,因而本文也將結合探討台灣的國際空間議題。
1. 實情與理論分析
一般而言,國與國之間的關係可概括分為:政治、經貿與文化三大部分。兩岸之間雖然不是國與國的關係,但仍可以參照。依照上述的三分法,台人的恐中心態,大致可分為幾項來源:不放棄武力、外交圍堵、無法自決(以上屬廣義的政治層面),再加上經濟控制與意識形態等方面。
基於當前的僵局,兩岸若要持續發展,以上述幾項議題觀之,或已經發展(經貿與文化方面)或難以改變(放棄武力、意識形態與台灣自決),因而外交的議題可能比較可以發揮一些實際與正面的作用。若此,那就必須回到功能(functionalist)層面,才會有比較大的空間與機會,因為功能的方式政治性比較低,而效果比較大。本文將以新功能主義為理論基礎,試圖提出幾個可行性方案,以供參考。
簡言之,功能學派理論主張,國與國之間可以功能性關係的發展,來避免戰爭的爆發。易言之,國與國之間交往愈密切,戰爭則愈不可能,而新功能學派則還要加上精英的領導,也就並非任由發展,而是相關角色積極的來推動,才能克盡其功。
這對於兩岸關係而言,自然是可以應用的有效理論。同時,如何將理論與實際情況相互配合,則是本文的主要內涵,因而除兩岸之外再加上第三方的因素,將更可以改善生台灣的國際空間。
基本上,台灣的外交空間可分為:邦交國、大國(美、日、歐)、國際組織與國際活動等四大部分。依台灣的有限能力觀之,前兩部分較難,因為這直接牽涉到中華民國的問題,後兩部分相對比較容易,因為有奧運模式可循,但都可從功能層面切入。
2. 實際可行性操作
其實,上述政治層面的問題,已經接近一中原則的底限,若再向前跨越,即將面臨一中原則的翻修,比如將一中原則由普遍化改為兩岸化,但目前的時機可能尚未成熟,只是張主任對於RCEP的回應,給予吾等相當大的想像空間。因而,在維持一中原則的現狀下,結合上述功能理論,本節將以仿效空中客車(Air Bus)、籌畫三邊對話以及參與相關組織等三方面來探討。
2.1. 仿效空中客車(Air Bus)
眾所周知,位於法國的空中客車公司,乃歐盟會員國法、德、英、西等國家共同組成。原本這些國家都有製造客機的能力,但為要突破美國的獨占,其中心思想就是:集思才能廣益,團結就是力量,因而得以與美國的波音等公司競爭。
其實,這也給予兩岸方面一些啟發。當然,若能結合兩岸的某些有競爭力的公司合力經營,亦可能創造佳績。但是,為達到拓展台灣國際空間的目的,或可考慮由大陸主導,邀約比如較為友善的韓國廠商合作,藉此一有限的國際平台,三方合作研發新產品,不但可能創造國際競爭力,同時可擴大台灣的國際市場及空間,一石兩鳥,何樂不為。
2.2. 籌畫三邊對話
在五月中旬,越南反華暴動之際,國台辦發言人馬曉光曾表示,兩岸應該攜手共同面對外界的挑戰,這當然是一個很好的契機。但是,在南海問題上,北京反對多邊談判,自有其理。因而,若能組織一個三邊的對話機制,使台灣成為聲索方之一,未嘗不是一種可以考慮的方向。
由於在解決國際爭端方面,其進行的步驟最起碼可分為:對話、協商與談判,因此對話乃此一程序的最初始階段。況且,若2軌先行,其敏感度更低。當各方都認為可行,再向前發展,否則告吹也不傷大雅。
若此,當台灣以中華台北的名義登場(實重於名),北京也不會自相矛盾(名重於實),台灣自然願意提升國際地位,此乃名與實的辯證安排(名實互用),而第三方也有可能對台灣有所期盼,其中美國因素也甚為重要。
2.3. 參與相關組織
本文選擇亞歐會議(ASEM),還有張主任所提的區域全面經濟夥伴協定(RCEP)與跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議(TPP),以及非政府組織(NGO)為例,企圖探討增進台灣外交空間的機會,因為這三部份與兩岸的關連性都比較大,同時也比較容易切入。
2.3.1. 亞歐會議(ASEM)
自1996年以來,每兩年舉辦一次的亞歐會議高峰會,乃東亞與歐盟之間規模最大的洲際論壇。其會員包括歐盟28國與東協10國,再加上陸、日、韓、印度、俄、澳、紐等國,以及歐盟執委會與東協秘書處代表,規模甚大。
此外,ASEM會議的主要特色,就是由三大支柱所組成,其中包括:政治、經濟與文化等,除每兩年一度的領袖高峰會之外,期間還有各種高官、專家會議,再加上民間的交流等,活動頻繁,巨細靡遺。值得注意的是,ASEM是定位為一個論壇,其決議沒有拘束力。再者,此乃美國唯一沒有參與的大型國際會議,相對而言,大陸可操作的空間較大。
因此,兩岸可從文化交流方面著手,比如台灣可先與北京建立博物館連線,並定期舉辦聯合活動,培養默契。之後,再可將韓國納入,成立三邊的交流,假以時日,再加入ASEM的文化交流部份,進而可再視情況向上發展。如此由簡入繁,先易後難,較不敏感,亦較可行。
2.3.2. 區域全面經濟夥伴協定(RCEP)
RCEP會員共有16國(東協加上印度、澳、紐與陸、日、韓),其人口約30億,佔世界貿易的比重約40%。台灣是外貿導向的經濟體,外貿依存度約佔整體GDP的60%,其與RCEP國家的經貿比重約為57%,而此協議談判的項目包括服貿、貨貿、經濟與技術合作等,可見其重要性。
自2013年起,RECP已啟動第一輪談判,因而最快也只能在2015年開放新會員加入。但要加入RECP的前提條件是,會員國必須一致決議通過,可是台灣與這些會員國都無邦交,因而在這方面,兩岸之間也必須要加強聯繫與溝通,台灣也還必須與這些國家建立溝通的平台,才能及時做好應有的準備。
2.3.3. 跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議(TPP)
2005年由汶萊、智利、紐西蘭及新加坡四國協議發起,當時正與其他五國磋商,包含澳洲、馬來西亞、秘魯、美國及越南。2010年之後由美國領導,盼能整合亞太的二大經濟區域合作組織APEC與東協(ASEAN),組成一個統一的貿易體,成為亞太區域內的小型世界貿易組織。但是,TPP的門檻較一般的FTA為高,除了一般的貨物貿易、服務貿易之外,還有衛生措施與知識產權等項目,台灣若要加入,還有很長的路要走。
其實,美國的主要目的,就是要以TPP來與RCEP相抗衡,以便降低大陸的影響力。因為自911事件以來,美國專注反恐,因而忽略了東亞的發展,致使以大陸為首的東亞國家,已經形成了一個緊密分工的經濟圈,帶動了東亞的發展,而這也是美國重返亞洲的重要原因之一,以免喪失在此地區的勢力。
因此,台灣若能在短期內先加入RECP,日後再加入TPP,將可更加處理好兩大之間難為小的困境,左右逢源,相得益彰,而原本的一中原則將可由普遍化向兩岸化發展。若此,北京先滿足台灣人民部分的要求,做出更加合情合理的安排,動之以情,順應民意,這必將對於兩岸的和平發展良有助益。
2.3.4. 非政府組織(NGO)
由於台灣長期被孤立,但在非政府組織(NGO)世界裡,大陸遠不及台灣,台灣若循NGO的管道可以走出邊緣化,使得NGO成為台灣與中共較勁的另一個無煙戰場。
2.3.4.1. 發展起源
台灣數十年來歷經社會變遷、經濟發展與民主轉型,累積豐沛的民間資源與能量,促成非政府組織(Non-governmental Organization, NGO)的蓬勃發展,這些組織不僅在國內善盡公民社會對政府的監督角色,近年來更積極進行國際參與,在國際社會充分展現我國的軟實力,尤其配合聯合國千禧年八大發展目標,藉著參與各項國際合作計畫,積極從事國際人道及醫療援助、消除貧窮與疾病、促進民主與人權及維護永續生態環境,提昇我國的國際能見度與形象。
外交部為落實「全民外交」的理念,於民國89年10月成立「非政府組織國際事務委員會(簡稱NGO委員會)」,以協助國內具活力的多元民間團體參與非政府間國際組織、國際會議及交流活動,強化我NGO與國際接軌:
• 協助國內NGO進行國際參與:支持我NGO參與及爭取在台灣辦理各類INGO國際會議與活動,並協助我NGO解決各項國際參與問題。
‧ 輔導國內NGO從事國際合作:配合聯合國千禧年八大目標,運用我國發展經驗與強項,媒合我NGO與國際知名INGO進行各項國際合作計畫。
• 建構國內NGO參與國際事務能力:針對青年學生、社會大眾、NGO幹部需要,委託國內學術機構及團體辦理各類國際事務研習營,另選送國內NGO中高階幹部,赴國外知名學術機構或INGO實地研習,以建構我NGO國際參與能力,拓展我NGO幹部之國際視野。
‧提供國內NGO國際參與交流與聯繫平台:開設並營運NGO雙語網站,協調各政府部門並整合民間資源,建立國內外NGO資訊及交流網絡平台,以協助我NGO有效進行國際參與。
2.3.4.2. 國際合作
由國內NGO推薦或本部引介重要國際非政府組織(INGO)或外國NGO共同推動各項國際合作計畫,在聯合國千禧年八大發展目標(MDGs)下,參與人道援助、國際減貧、消除疾病、促進人權、加強教育、保障婦女權益、維護永續生態環境等工作,除實際改善當地人民生活外,亦強化我NGO與INGO合作夥伴關係,擴大與國際社會的聯繫,發揮我國軟實力及提升我國際能見度。
2.3.4.3. 實況發展
多年來台灣參與NGO的層次也非常零亂,有時在大會露臉一下就算參與,有的只能出席聆聽,因語言能力有限,鮮少與其他人對話,或有學者志在發表學術論文,未必真的有心關懷涉及NGO的各項事務。
台灣各個本土NGO開始學習與國際對話,但由於缺乏向國際取經的習慣,參與情況亦不平均,有的團體人數高達三、四百人卻不想與國際接觸,有的團體只有少數幾人,卻已活躍不已。例如終止童妓運動、或是外籍新娘移民現象等全球性議題,都與國際非政府組織展開密切互動。此外,國際醫療援助近幾年也在台灣蓬勃發展,並與國際NGO有了密切互動。這些專業單位很清楚台灣團體的專業能力,於是很快就能產生聯結,也會很願意和台灣合作。
但是,以國際NGO的名義參加固然不涉及名稱問題,其他時候則會看到台灣NGO以「台灣」、「台灣,中國」、「中華台北」的名稱參與,甚至也有人接受「台灣,中國一省」的名稱,情況非常混亂。
3. 結語
以張志軍主任的對台利多觀點觀之,若兩岸一切進行順利,台灣將可在幾年內加入RCEP,而此次若是加入則必須是正式會員,其前提更是已經與該組織的成員國都已達成協議。
這將可分為兩方面來觀察,因為RECP將在2015年底開始接收新會員,屆時台灣剛好是2016大選的前幾個月,若是可能,當然理想,否則就要等到大選結果之後。若國民黨連任,那問題不大,可以繼續執行,否則可能就要從長計議。
此外,兩岸若能依照上述先由企業合作並引入國際原素開始,再從民間的國際合作多管齊下,以便為未來台灣拓展國際空間做準備,當也是一項可以思考的方向。
最後,為避免兩岸的NGO在國際的場合碰撞,雙方當可研擬出一套可行性方案。其實,台灣的做法可以參考。在台北外交部的網站上登載,若台灣的NGO出國參加會議,外交部可以酌予補助相關費用,因而外交部可對於接受補助的NGO進行行前輔導,已避免喪權辱國,否則外交部會撤回補助。
相對的,大陸的NGO要出國開會,目前不會經過國台辦或是外交部,可能由主管的機關加上地方的外事單位批准即可。因而,若在國際場合遇到台灣的NGO,則大多寧左勿右,以便回國可以交代。如此,與台灣NGO產生摩擦的可能性甚高。若大陸方面也參考台灣的作法,當可對於避免爭議有所幫助。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)