2014年適逢日本自衛隊組建及日本「政府官方援助」(official development assistance, ODA)一甲子,加上安倍晉三首相二度執政後,展開「安倍經濟學」(Abenomics)及「積極和平主義」的政、經布局,不僅於7月1日,解禁「集體自衛權行使,亦於今年3月在外務省設置「關於修正ODA大綱專家懇談會」 (ODA大綱見直しに関する有識者懇談会),由慶應大學名譽教授薬師寺泰蔵擔任座長,重新檢討日本的ODA政策,在6月26日向岸田文雄外相提出研究報告書,為年內修訂「ODA大綱」定調。安倍首相繼4月1日內閣廢除「武器輸出三原則」,改行新的「防衛裝備移轉三原則」後,安保雙箭齊發,完備日本「積極和平主義」下的安全保障「三支箭」戰略佈局。本文將分析「安保雙箭」對亞太之戰略意涵。
一、安倍無視民意強渡關山
安倍首相無視過半民意的反對,在聯合執政的公明黨的妥協下,於7月1日的內閣會議中,通過變更戰後和平憲法是否能行使「集體自衛權」,放棄行之有年的「專守防衛」政策。安倍此次以重新提出對「憲法第九條」的政府統一見解方式,解禁「集體自衛權行使」的限制,雖未一步到位,完成「修憲」,但基本上已遂行戰後新憲實施後,歷代首相的不可能任務,突破1954年自衛隊組建以來堅持至今的「專守防衛」桎梏,鬆動戰後日本所堅持的「和平主義」。今後,「個別自衛權」、「集體自衛權」及「集體安全保障」行使將被允許。諾貝爾文學獎得主大江健三郎批評指出,安倍內閣顛覆日本「和平憲法」,大江認為戰後日本憲法所規定的和平主義和民主主義為核心價值,但安倍首相認為戰後為日本不堪的時代,安倍不重視憲法。
誠然,安倍首相解釋,承認「集體自衛權」的行使是有限度的,「不可能讓日本為防衛外國而陷入戰爭」,今後日本自衛隊將不可能參加類似波灣戰爭或伊拉克戰爭般的戰鬥,「一般情況下不允許向海外派兵的一貫原則不會有絲毫改變」。安倍亦指出,認為「日本可能會為外國而捲入戰爭」,此乃誤解,日本將因保有行使「集體自衛權」的權利,而成為一股抑止戰爭可能發生的力量,但安倍此般以戰止戰的邏輯難以說服反對「集體自衛權」行使的民意,約50%到60%的受訪者表達反對解禁「集體自衛權」的態度,安倍內閣的支持率更下挫一成。然而,違逆「國民意志」的「首相意志」仍將改變今後日本的對外行為及東亞的區域安全。
二、「美日同盟」架構下解禁「集體自衛權」
日本社會對於解禁「集體自衛權」尚存高度爭議,但安倍內閣堅持鬆綁,主要仍為美國的因素,希望強化「美日同盟」的關係。7月1日,美國總統副助理羅斯(Dennis Ross)在記者會上表示,歐巴馬(Barack Obama)總統強烈支持日本內閣會議決議解禁「集體自衛權」。美國國防部長黑格(Chuck Hagel)亦發表聲明指出,對願為地區及世界的和平與穩定做出更大貢獻的日本而言,這是重要的一步。
相對於美國的肯定立場,日本安倍內閣決議解禁「集體自衛權」,引發「中」、韓的關切,質疑此舉是否是導致軍國主義復甦。然而,日本政府解禁「集體自衛權」乃因美國背後的支持,美、日兩國將在今年底前要重新修訂《美日防衛合作指針》,因此在美國的要求下,必須先鬆綁集體自衛權。顯然,日本鬆綁「集體自衛權」為在「美日同盟」的架構下進行,換言之,不會讓日本變成脫韁野馬,畢竟美國不可能支持日本的軍國主義復甦,華府僅想強化日本對安全事務的參與及在「美國同盟」的分工中承擔更大的責任。未來「指針」的修訂將規範朝鮮半島突發事件等周邊事態發生之際,擴大對美軍的後方支援地域範圍,不再侷限於無發生戰爭可能性的地方。此外,日本亦將著手完善國內立法,讓「搭載日本僑民的美軍艦船的護航」等具體事例成為可能。
惟安倍若在二戰歷史和慰安婦問題上繼續挑戰東亞周邊國家的敏感神經,對於日本行使「集體自衛權」將會帶來更多障礙與麻煩,並將韓國推向中國大陸,習近平首開先例,在未走訪北韓前,專程首訪韓國即為明證。對在近代史上,曾藉口保護僑民,進犯中國與朝鮮半島的日本,「中」、韓齊聲反對安倍的解禁「集體自衛權」之舉。
為撫去鄰國的不安,6月27日,岸田外相召開記者會,就安倍內閣旨在通過修改憲法解釋,解禁「集體自衛權」的舉措表示,此非在考量中共軍事動向的基礎上採取的應對措施。岸田指出,集體自衛權的討論不針對特定國家及事態,與中國大陸無關。此外,日本駐美大使佐佐江賢一郎指出,除非日本遭遇嚴重威脅,不會輕易派遣軍力,日本相當謹慎,希望外界對詮釋和平憲法不要有錯誤印象。今後,日本將強化其外交對話之渠道,爭取國際社會對解禁「集體自衛權」的支持。
三、啟動相關立法建構行使「集體自衛權」體制
7月2日,日本政府依據修改憲法解釋以解禁集體自衛權的閣議決定,為擴大自衛隊的任務範圍啟動立法準備工作。日本官房副長官加藤勝信表示,已於國家安全保障局成立由助理官房長官(國家安全保障局副局長)高見澤將林和兼原信克領導的30人工作小組1,先期著手公明黨支持的《聯合國維和行動(PKO)合作法》修法,設立承認「馳援護衛」的條文,允許解救遭遇武裝組織襲擊的「文職人員」以及其他國家軍隊,送交秋天的臨時國會審議。其餘配套立法,則待來年春天的統一地方選舉後啟動,全面檢討《周邊事態法》、《船舶檢查活動法》、《武力攻擊事態法》及《國民保護法》,並於《自衛隊法》中,對未達到他國武力攻擊階段的「灰色地帶」事態,為保護與自衛隊聯合行動的美國軍艦,增訂追加允許使用武器的規定。自民黨副總裁高村正彥表示,須待立法之後,行使「集體自衛權」的國家意志才真正確立。安倍內閣解禁「集體自衛權」後,相關防衛法令修法及美、日再修訂《美日防衛合作指針》之後續「集體自衛權」體制建構事務千頭萬緒,安倍首相考慮於內閣中增設「安全保障法制擔當大臣」2統籌,使「集體自衛權行使」順利上路。
四、ODA大綱修訂完備安保「三支箭」
為完備「安倍經濟學」、「俯瞰地球儀外交」(地球儀を俯瞰する外交)及「積極和平主義」的開展,安倍內閣著手檢討ODA政策一甲子期間之得失,併同繼1992年6月及2003年8月,三度修訂「ODA大綱」,擘劃2015年後的日本ODA進程,展現「安倍色彩」(安倍カラー)。外務省直言,將積極、有效、戰略地運用ODA,作為「國家安全保障戰略」與「日本復興戰略」的重要手段。
6月26日提交之報告書將基礎設施建設和人道支援等非軍事手段作為ODA的原則,但亦指出「不該一律排除」軍隊的災害救助等非戰鬥領域及以民生為目的之活動,此改變過去日本的ODA秉持戰後日本憲法「和平主義」之憲章精神,將軍隊排除於援助對象之「非軍事主義」。《讀賣新聞》評論認為,懇談會建議放寬「軍事禁止」,主要著眼於中國大陸因素,在中共加強海洋活動的背景下,日本可廣泛對佔ODA總援助額三成之東協國家提供援助,協助南海周邊國家(如菲律賓、越南)修建可軍民兩用的機場、港口等設施。然而,日本國民擔心安倍內閣將利用ODA助長東亞區域的爭端,使日本暴露在「捲入」衝突的風險中。日本慶應大學教授大西廣分析指出,不論是解禁「集體自衛權」,亦或是修訂「ODA大綱」,皆為在安倍內閣危險的政治意圖下推動之政策。
因此,安倍修訂「ODA大綱」為安倍在東亞海域爭端中,與中共抗頡之配套措施。報告書直言,新大綱的基本理念為「積極貢獻於國際社會的平和、安定與繁榮的確保」,並以中共的經略海洋為念,明記「民主化」與「法的支配之確保」。因此,將過去所揭櫫之「和平的建構」擴大,突出「強化海上保安能力」「廣泛處理國際社会之安定及安全相關課題之對應。懇談會勾勒強化安全保障面之貢獻的方向性。
《產經新聞》指出,未來日本可透過ODA向東南亞各國提供海上巡邏艦,從而對在海洋「擴展勢力範圍」的中共實施牽制與嚇阻。日本媒體認為,在南海與中國大陸存在爭端的越南、菲律賓將最先得益。安倍內閣不僅決定藉「日圓貸款」援助菲律賓提供10艘海上巡邏艦(其中首批3艘將在2015年交付),亦考慮出售越南海上巡邏艦及提供安裝在巡邏船上的雷達和無線通訊設備等,3提昇菲、越兩國的海上執法和監視能力,力抗中共海警船,確保日本的「海上生命線」(sea lane)。《朝日新聞》認為,《ODA大綱》修訂是安倍內閣安全保障「三支箭」的壓軸,體現加強牽制中共的意圖。
此外,日本財經界對安倍首相修訂「ODA大綱」表示歡迎,認為新「ODA大綱」可望與「防衛裝備移轉三原則」配套,振興日本的軍工產業,過去十年間,日本因防衛預算削減,已愈100家企業退出軍工產業。未來日本生產的防衛裝備可以ODA的名義,與先進國家,例如澳洲,攜手研發防衛裝備。7月6日,安倍首相訪問澳大利亞,與澳大利亞總理艾伯特(Tony Abbott)簽署《防衛裝備轉移合作協定》,日本將向澳大利亞提供其靜音性能和連續潛航能力皆屬上層的潛艦技術,協助澳大利亞研發排水量達4千噸的「蒼龍級」柴油動力潛艇,建立新一代潛艇艦隊,強化潛艦作戰能力。
五、結論
總的來看,安倍內閣安倍雙箭齊發雖非意味日本將於東亞挑起戰火,但安倍此舉恐升高存在於日、「中」間的「安全困境」(security dilemma),造成亞太的軍備競賽,從而使亞太區域陷入對峙與緊張局面。東亞的衝突在過去歷史上,是屬於海洋的日本夢想成為大陸國家,現在的衝突是原本眷戀陸地的中國大陸,想走向海洋。安倍藉解禁「集體自衛權」,開啟潘朵拉的盒子,美國雖自信滿滿認為這一切皆是在「美日同盟」架構下進行,但日本是否將在東協(ASEAN)拉幫結派,藉口「集體自衛權」行使與ODA,介入視日本視為「海上生命線」(sea lane)的南海紛爭,而《美日安保條約》能否持續發揮「瓶蓋」(安全閥)4,制約日本,將決定今後的東亞歷史。
1 此工作小組,由職司與相關省廳聯絡協調及研究如何修法應對武力攻擊事態的官僚組成。
2 根據日本法律規定內閣閣員上限是18人,所以安全保障法制大臣一職將由其他職位的閣員兼任。
3 越南為爭取日本以ODA形式,提供海上巡邏艦,將海上警察自國防部獨立出來。
4 在日、中建交談判過程中,季辛吉(Henry Kissinger)即認為,若「瓶蓋」般的《美日安保條約》不復存在,日本將邁向獨立自主防衛,並隨即走上核武化。季辛吉進一步指出,若失去《美日安保條約》,且撤軍,日本將輕易地從商轉中的東海核電廠,取得鈽原料。詳參:有馬哲夫,〈「沖縄も中国領だ」と周恩来は考えていた〉,《新潮》,2013年2月号,頁145-147。
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