我國經濟結構屬外貿導向,最近五年的出口總值占GDP平均比重已達71.72%。相較於90年代平均僅45.68%的比重,可以知道我國經濟對外貿倚賴程度越來越深。在這樣的趨勢與架構下,各界建議的所謂「透過結構改革來提振內需以減少對外需倚賴」云云,早已是口號大於實質意義。而既然我國如此倚賴外需市場,就必須確保能夠在國際舞台與競爭對手進行一場公平的競賽。積極參與區域經濟整合的目的,就是希望在公平、公開的基礎上,讓我國與其他國家的產品進行比較利益的競爭。
洽簽自由貿易協定(FTA)是實質參與區域經濟整合的具體作為,且FTA對簽約國而言,相當於是經貿活動的保護傘。因為無論是雙邊或多邊的FTA皆有助於去除關稅與法規障礙,有利於維持貿易夥伴之間進出口管道的暢通。然而FTA的形成到落實,除了經濟動機之外,更可能隱涵國際間基於政治現實的角力較勁。因此我國必須建立一套可行的FTA戰略,對冀望參與的FTAs列出優先次序。
區域經濟整合對貿易的影響
根據經濟部統計處公佈數值換算,我國在2013年的對外貿易依存度,亦即出口加上進口總額除以GDP,高達136.5%。與東亞主要貿易強國相較,我國的貿易依存度遠超過日本、南韓,甚至中國大陸。1然而身為如此倚賴對外貿易的經濟體,我國的FTA覆蓋率卻只有9.69%,遠低於中、日、韓等東亞國家的覆蓋率。2換句話說,我國的經濟成長要靠貿易拉抬,但是我國的貿易卻無法與其他對手站在平等的立場競爭。
南韓與我國的出口結構相似度高達80%,是我國在海外出口市場最大競爭的對手。3以我國對東南亞市場的市場占有率為例:2007年我國的市占率為5.7%,尚高於當年南韓在東南亞約5.0%的市占率。然而當南韓與東協FTA在2006年8月簽署,並於2010年1月生效後,情況有所改變,南韓在東南亞的出口開始顯著的成長。到了2013年,我國在東南亞的市占率下滑至5.4%,而南韓的市占率則是上升至6.7%。
另外根據南韓貿易協會(KITA)於2014年6月29日發佈的訊息,南韓與歐盟FTA在2010年10月簽署,並於2011年7月生效後,南韓對歐盟的出口成長顯著,其成長增幅明顯超越東亞的中國大陸、日本以及我國。南韓的實例說明了FTA確實對提振出口貿易有正面的影響,惟我國的FTA進度早已遠遠落後南韓。如果希望將來能夠迎頭趕上,甚至轉敗為勝,我國應該積極鎖定代表主要市場的雙邊與多邊FTA。
ECFA
中國大陸是我國最大的出口市場,2013年我國出口對岸佔出口總額的26.8%。4此外中國大陸也是我國第二大進口來源,2013年我國自對岸進口佔總進口比例為15.8%,僅些微低於自日本進口的16%,因此無論國人對中國大陸的觀感如何,渠目前是我國最重要的貿易夥伴,當無疑義。而從經濟觀點來看,兩岸簽署FTA可以保障我國在中國大陸市場的占有率。且根據近五年科爾尼管理顧問公司(A.T. Kearney) 發佈的「外國人直接投資信心指數」,中國大陸在2010-2012年排名世界第一,於2013-2014期間排名第二,僅次於美國。5意味世界各國確實都相當重視中國大陸市場的潛力,所以積極進行在地投資,以期降低貿易成本。
兩岸經濟合作架構協議(ECFA)是代表我國重視中國大陸市場的準雙邊FTA,兩岸於2010年6月簽署第一次協議,早收清單先試行。兩岸也進一步在2013年6月簽署ECFA項下的服務貿易協議,惟該協議引發國內爭議,也導致ECFA的進度延宕。
TPP
有關多邊亞太區域經濟整合,由美國主導的跨太平洋夥伴協定(TPP)是最受我國關注的整合倡議之一,因為美國乃是全世界最大的最終財貨消費市場。2013-2014年美國經濟景氣復甦,需求增加並帶動東亞產業供應鏈再次活絡運作。再者美國也是我國的第三大出口市場,約占我國總出口的10-11%。而TPP另一重要成員則是日本,日本乃是東亞供應鏈最重要的上游。2011年日本發生311大地震,地震造成的斷鏈衝擊使得我國的工業生產年增率一路下滑至2011年的年底。
TPP強調高標準與高品質,一般被視為是美國主導規範21世紀新貿易架構。TPP要求完全的貿易自由化,並針對市場准入的邊境措施進行規範,也企圖處理與貿易暨投資有關的邊境內法規議題。然而TPP談判的障礙也是受挫於對標準、品質與廣泛議題涵蓋面的要求,因為要求越嚴苛,談判成員之間越難以取得共識。
RCEP
區域全面經濟夥伴協定(RCEP)是另一個受到我國重視的多邊區域經濟整合倡議,RCEP成員幾乎囊括除了我國之外的所有亞洲重要經貿國家-中、日、韓、紐、澳、印度與東協十國。其中,中國大陸為我國最大出口市場,日本為我國最大進口來源,東南亞則是我國第二大出口市場,占我國出口總額約18-20%。
RCEP自2013年啟動談判,計畫在2015年完成。由於RCEP成員彼此之間已經存在以東協為軸心的FTAs,因此談判的難度可望較低。此外雖然RCEP也強調高標準與高品質,但實質上應不至於如TPP般的對標準、品質與議題涵蓋廣泛度進行嚴格的要求。因為組成RCEP的五組FTAs都不是所謂的高標準與高品質FTA,6另外因為亞洲區域的貿易是以中間財輸出入為主,在FTA原產地規定的限制下,這些FTAs的利用率並不高。
分析與策略建議
ECFA、TPP、RCEP涵蓋我國主要貿易夥伴,如果能夠完成並且順利加入,我國面對經貿邊緣化的衝擊將會顯著減少。馬英九總統數次公開表示:我國必須加快腳步推動融入區域經濟整合,並指出我國與TPP成員國的貿易額占我總貿易比重為34.4%,與RCEP國則高達56.6%,充分顯示這兩個FTAs對我國具有高度的重要性。馬總統也進一步指示政府部門全力動員,整合行政資源,以「雙軌並進」的方式盡快尋求加入機會。除了總統的呼籲外,國內各界也一再強調我國完成ECFA,且同時爭取加入TPP與RCEP的重要性。
然而如果缺乏一套可行的整體戰略,對代表主要市場的FTAs列出優先次序,我國成功擴大FTA覆蓋率的機會堪屬渺茫。「雙軌並進」立意雖佳,但在國際政經環境限制下,恐怕徒勞無功。在此建議我國的FTA戰略應分為三個步驟:先ECFA、再RCEP、最後TPP。
為何先ECFA?我國在2010年6月與對岸簽訂ECFA第一次協議後,兩岸關係獲得具體的改善。後來我國在2013年7月先與紐西蘭簽署雙邊FTA,再於同年11月與新加坡成功洽簽FTA。這個例子證明了先改善兩岸關係,並以此為基礎走向世界,是一條可行的道路。而先完成兩岸ECFA後,再進行多邊的洽簽,即是先鞏固兩岸關係、確保我國在中國大陸市場的占有率,再積極爭取其他市場。
ECFA完成之後的下一步,我國應該盡快與中國大陸為首的RCEP成員取得共識,以ECFA加入RCEP。回顧國際間的區域經濟整合趨勢,我們可以發現其具有合併、聯結、擴大等特性。具體的實例包括歐盟成員的擴大、TPP現有的12參與談判成員係由最原先的P4增加而來等等。7而RCEP本身其實就符合合併、聯結、擴大等特性,因為RCEP是由五組東協加一FTAs所組成。所以只要取得共識,沒有理由RCEP會拒絕ECFA加入聯結。
此外我國目前的產品平均關稅是6.1%,RCEP成員的平均關稅是7.7%,而TPP平均關稅為4.4%。8意味我國的市場開放程度大於RCEP國家的平均,但是產業的保護程度卻又高於TPP成員國。亦即我國加入RCEP會有比較多的談判優勢,因為我國產品的關稅保護相對低於RCEP國家。
加入TPP建議放在最後,除了因為TPP自由化程度高,對國內弱勢產業衝擊較大,需要更多時間調適之外,也是形勢使然。TPP號稱是美國所制訂的21世紀貿易規則,而美國的用意當然是要以此來規範長年以來的貿易不均(Trans-Pacific Imbalances, TPI)問題,亦即TPP是美國用來解決TPI的。美國向來視中國大陸為TPI最大貢獻國,因此TPP基本上是針對中國大陸而來的。所以如果我國過度傾向先對岸加入TPP,不無可能會危及ECFA的完成。
假設我國先中國大陸而加入TPP,撇開政治因素不談,勢必造成兩岸供應鏈的移轉,將對中國大陸造成經濟損失。因此基於經濟利益,中國大陸當不至於希望我國先其加入TPP。中國國台辦主任張志軍於2014年6月訪台,表示兩岸可以就參與TPP進行合作研究,應該解讀為中國大陸會考慮在時機成熟與我國一起加入TPP。
根據歷史經驗,任何受到國際關注的多邊經濟合作組織,如果中國大陸尚沒有會籍,而我國有興趣加入,最終結果會是兩岸技巧性的同時加入。這樣的例子包括兩岸在1986年一起加入太平洋經濟合作理事會(PECC),1991年聯袂加入亞太經合會(APEC),以及2001-2002幾乎同時加入世界貿易組織(WTO)。
先ECFA、再RCEP、最後TPP是考量國際政治現實環境、國家經濟利益前提與歷史經驗法則等因素後,所建議的FTA戰略,期望是讓我國再創經貿奇蹟的可行路徑。
1 2013年,日本的貿易依存度約為30%,中國大陸的依存度達64%,而韓國對外貿的倚賴則是98%。
2 截至2014年第二季為止,中、日、韓三國的FTA覆蓋率分別為29.79%、18.93%、36.81%。
3 邱達生,「日、韓經貿競爭情勢及其對我國的意涵」,台經月刊第三十五卷第六期,民國101年6月。
4 如果將我國出口至香港也計算在內,則占出口總額的39.7%,資料來源為經濟部統計處。
5 資料來源:2010-2014 FDI Confidence Index, A.T. Kearney.
6 五組FTA分別是東協加中國、東協加日本、東協加南韓、東協加印度、東協加紐澳FTA,而其中的東協加日本與東協加印度FTA只涵蓋貨貿協議,不涉及服貿協議。
7 TPP開始於2005年,當時由汶萊、智利、紐西蘭、新加坡等四國組成的跨太平洋戰略夥伴關係協定(TPSEP或稱P4)。
8 參考2013 WTO Tariff Profiles.
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)