壹、前言-中國大陸與海上多邊安全機制於亞太地區發展概況
本文主要係探討崛起中的海洋中國大陸究竟要如何藉由海上多邊主義來強化其海洋實力,中國大陸又要如何在西太平洋海軍會議(Western Pacific Naval Symposium, WPNS)中建立其海上強國的地位。隨著冷戰結束,中國大陸海權實力在亞太區域快速崛起,北京逐漸展露出對海洋區域主義的些許興趣。特別是在2000年之後,中國大陸便積極地參與區域海上多邊主義,並開始利用此多邊主義來鞏固其海洋安全與地位。
首先,在海洋安全議題方面,北京則企圖以多邊途徑的方式來建構其區域周邊安全環境,以期因應並減少可能的區域衝突與紛爭。中國大陸在1997年提出的「新安全觀」中就已經很明白的認知到當代國際安全議題的綜合與相互依賴之本質。此新安全觀亦支持著國際或區域安全合作之概念,像是強化對話與互惠合作機制。例如:中國大陸於2002年11月與東協國家簽訂「南海各方行為宣言」(The Declaration on the Conduct of the Parties in the South China Sea)與「非傳統安全議題領域合作聯合宣言」 (The Joint Declaration on Cooperation in the Field of Nontraditional Security Issues)。比較值得注意的是,中國大陸於2003年加入東南亞友好合作條約,並簽署「面向和平與繁榮的戰略夥伴關係聯合宣言」(The Joint Declaration on Strategic Partnership for Peace and Stability)。2004年,中國大陸與東協國家又進而簽署了「落實南海各方行為宣言的職責範圍」以深化在南海的區域安全合作。
其次,就目前亞太區域的多邊海上安全機制而言,海上安全合作幾乎涵蓋所有海洋相關的軍事活動,其範圍從低階的信任建立活動、透過更具企圖心的雙邊或多邊演習及和維和行動、避免海上事故協定、海軍維和與合作,一直到各方能夠達成高度信任的互動。
亞太目前有三個主要的跨國海軍對話與安全合作的機制在運作,分別是「西太平洋海軍會議」、「環太平洋軍事演習」、「東南亞國協區域論壇」。在這些海上傳統安全的多邊機制中,西太平洋海軍會議(WPNS)成立於1987年,目的是使西太平洋海軍各國將領能共同探討攸關海上安全、搜救、救災、海洋環境保護等議題。雖然中國大陸是此會議的創始國,但中國大陸海軍直到2007年才開始積極參與該會議。而環太平洋軍事演習的傳統軍事安全色彩最深,該演習是世界上最大的國際海上演習,由駐紮在夏威夷的美國海軍主導,也是亞太地區自1971年以來最主要的多國海上軍演。該演習之主要目的在增進環太平洋國家海軍之間的互通性,並作為促進該地區穩定的工具之一,有利於參加各國之間能避免潛在武裝衝突。
然而,中國大陸過去一直沒有受邀參加環太平洋軍演,該演習近年來的目標甚至有將中國大陸視為假想敵的趨勢,直到2012年9月,美國國防部長潘內達才在訪問北京的行程中,正式邀請中國大陸參與2014年度的環太平洋軍事演習,雖然北京已於2013年3月表示同意,但受限於美國法律的規定,中國大陸方面只能在演習中參與災難救助等較不敏感的項目。故中國大陸對此一演習的參與情況,仍值得持續關注。
貳、中國大陸參與西太平洋海軍會議之進程
西太平洋海軍會議成立於1988年,任務內容涵蓋海上搜救、搶險救災、人道主義救援等,其成立的背景是在1987年所舉辦的第九屆國際海上力量研討會上(此研討會是兩年舉辦一次),美國提出在不舉行國際海上力量研討會的期間希望能夠舉辦區域海上安全會議的建議,澳大利亞即率先響應,其他國家隨後乃紛紛響應之。首屆的WPNS於1988年在澳洲雪梨舉行,最初的海軍會議成員主要是來自於參加第九屆海上力量研討會的十二個成員國(包括澳洲、汶萊、中國大陸、日本、紐西蘭、韓國、新加坡、泰國、美國、印尼、馬來西亞與巴布新幾內亞等)。在當時的西太平洋海軍會議,原則上是國際海上力量研討會的一個分支,直到1994年之後這海軍會議才正是獨立運作,不僅制訂其運作的章程,也因此成為一個區域性的重要海軍論壇。
中國大陸於1987年派代表參與的第九屆國際海上力量研討會,中國大陸代表相當贊成舉辦地區性海軍論壇的提議,因此在1988年在雪梨舉行的首屆WPNS會議,中國大陸乃成為WPNS的創始會員國之一。於2000年以前,中國大陸對於此會議的參與主要是派駐外武官來代表參加WPNS的工作小組會議與年會。近年來隨著中國大陸海權與海軍實力的日益提升,中國大陸在WPNS中的角色與其所發揮的作用則是越來越重要。在2014年1月,中國大陸海軍首次在青島與南京承辦2014年第十四屆WPNS的年會與其工作小組會議,此會議的在中國大陸舉行是中國大陸海軍參與海上多邊安全合作的重要觀察指標。
經過二十多年的發展,目前WPNS在組成上已經具有較為廣泛的代表性,其成員幾乎包括了西太平洋地區的海洋國家,並且也吸收了對亞太地區具有較大影響力的部分國家為觀察員。至2014年為止,WPNS的成員國增加到二十一個(原始會員國再加上加拿大、智利、法國、柬埔寨、東加、秘魯、菲律賓、俄羅斯、越南等國),觀察員三個(包括孟加拉、印度、墨西哥與巴基斯坦)。由目前的會員國可以瞭解到,WPNS的影響力已經超越了西太平洋的地域觀念,這也顯示出海上安全合作已經受到國際的重視,中國大陸也試圖在這海軍會議中擴大其海權崛起影響力。
參、中國大陸舉辦西太平洋海軍會議之多邊安全合作意涵
今年4月22日舉行的第14屆西太平洋海軍論壇會議上,有兩項重要的決議相當值得重視:
第一、各成員國一致表決同意接受巴基斯坦成為論壇觀察員國。西太平洋海軍會議運作的宗旨在推動成員國海軍間的務實合作,加強理解與互信,共同維護地區海上安全。根據論壇章程,申請成為觀察員國,必須是在西太平洋地區擁有重要戰略利益的國家,且有能力參與論壇活動,並能為論壇做出建設性貢獻,申請國的觀察員國地位必須得到所有論壇成員國的支持。巴國能夠成為觀察員,跟中國大陸的大力支持有著重要關係,巴國一直是中國大陸在南亞的重要軍事盟邦,成為觀察員後代表與中國大陸海上軍事合作的關係可以更為緊密。
第二、各成員國會中一致通過《海上意外相遇規則》(The Code For Unplanned Encounters at Sea),該規範規定各國戰艦在中國大陸、日本、東南亞附近的繁忙海域上相遇時應該如何溝通和調遣。與會的美國海軍作戰部長格林納特(Jonathan W. Greenert)受訪時說,這是一個實質性的成果,今後對於規範各國海軍活動,避免艦艇相遇時發生意外事故非常有幫助。據悉這項行動規範於十多年前曾由澳洲提議,因具強制力而遭中國大陸反對而最終不了了之,如今修改後變為不具約束力的協議,中國大陸因此同意簽字。
值得補充說明的是,此《海上意外相遇規則》規定英語是標準溝通語言,並規定艦船和飛機溝通時所應當使用的無線電頻率。這份規則還確定基於語音字母表(前三個語音字母分別是Alpha、Bravo、Charlie)的術語,這些術語可能被那些英語不熟練的人員通過無線電溝通意圖。此規則還規定了能通過信號彈和其他視覺方式發出的信號:黃色或白色煙霧彈、照明彈代表潛艇正在上浮或調整至潛望鏡深度。規則也建議海軍指揮官避免一些行為,比如對艦船艦橋或飛機駕駛艙進行光照,或者將艦炮、導彈或火控雷達瞄準另一國船隻進行模擬攻擊。於2013年1月,中國大陸海軍護衛艦以火控雷達鎖定日本海上自衛隊護衛艦。日本當局稱之為「準攻擊」行為,並表示抗議,但兩國至今未敲定任何防範準則。然而此規則提供了一種方式,各國海軍憑此可以建立互惠的國際合作和透明度,並為建立與海洋使用相關的國際標準提供領導力和廣泛參與。從海上安全的角度看來,此項決議相當有利於各成員國建立信任關係以避免不必要的海上危機與衝突。
此外,在舉行此次WPNS年會的同一時間,也適逢中國大陸人民解放軍海軍成立六十五周年,並舉行多國海軍聯合海上演習,但強調未正式邀請日本海上自衛隊參與軍演。儘管中國大陸雖未邀請日方參加軍演,但日本海上自衛隊幕僚長河野克俊仍獲邀出席論壇年會,不過中國大陸海軍司令員吳勝利並無與河野克俊單獨見面的計畫。中國大陸海軍少將尹卓表示,中方邀請河野克俊,只是履行西太平洋海軍論壇東道主義務,並不意味中日已經重啟雙邊防務交流。此次會議共有來自印尼、汶萊、新加坡、孟加拉、馬來西亞、巴基斯坦以及印度共七個國家的七艘軍艦應邀至青島參加代號為「海上聯合-2014」的多國海上聯合演習活動,演習內容主要包括聯合搜救等課目,中方參演兵力以北海艦隊為主,主要由水面艦艇、直升機和陸戰隊組成。
肆、結論
隨著中國大陸的崛起,中國大陸一直在尋求建立與其大國地位相等的外交與軍事角色,中國大陸積極參與區域的海上多邊安全機制不僅意味著其要擴大對於區域安全的影響力,更意味著其要藉著參與多邊機制來提升自己的海權地位,而WPNS正提供中國大陸提升其海權地位的重要舞台。
雖然這份《海上意外相遇規則》並沒有法律上的強制約束力這規範的簽訂意味着中國大陸願意與鄰國進行海上安全合作,且這份規範將會減輕南海的緊張局勢,因為東協也將會跟進採用此規範。
相較之下,對我國而言,隨著中國大陸海洋勢力與地位的提升,首當其衝的便是對我國領海主權的影響。對此,我國一方面不僅要強化海軍武力的質與量,並且積極與友邦或非友邦進行海軍交流與安全對話;另一方面更要強化我國海域的海上執法,進而能確保我國的海洋利益與安全。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)