前言
中國大陸自2013年10月起實施《旅遊法》,其立法之源起、近因為何?該法實施之後,對陸客赴台旅遊有何規範及影響?兩岸各界利弊得失之反應如何?其後續發展及可提供兩岸政府採取之政策建議又為何?當應可藉機創機,加強兩岸旅遊的產業合作,共創雙贏新局。
一、源起
早在1982年,大陸國家旅遊局就開始著手旅遊立法工作。1988年,旅遊法曾經列入大陸七屆「全國人大」常委立法規劃和國務院立法計畫,但旅遊法一直沒有制定出來,主要是因為制定《旅遊法》既複雜又有難度。這一次主要是什麼原因促成了《旅遊法》的出爐?
從2008年下半年開始,在來勢洶洶的國際金融危機面前,大陸經濟增長方式的脆弱和局限明顯暴露出來。大陸長期依靠投資拉動出口來發展經濟的方式難以為繼,必須做出調整,於是發展旅遊業成為轉變發展方式與調整經濟結構的必經之路。
當時,旅遊法立法並沒有列入大陸十一屆「全國人大」的立法計畫。為此大陸當局做了一個調研,認為旅遊發展已經超越旅遊行業,從大陸宏觀經濟布局來考慮,可以更清楚地看到旅遊業的重要性。拉動經濟有三頭馬車,當時須要消費這頭馬車更強一些。旅遊消費具有潛力大和長期性的特點,是發展品質很高的綠色經濟。此外,大陸進入小康社會後,需要向人民群眾提供較高品質的旅遊服務,要向前看,要提前規範市場,立法要與人民群眾對較高旅遊品質的需求同步。而且,旅遊業本身也有立法要求,大陸旅遊業立法在世界上比較滯後,法國、義大利等國都已經進入旅遊法制化過程,俄羅斯、巴西、越南等國都制定了綜合性的旅遊法,大陸旅遊業又有許多方面需要法律進行規範。這些年大陸旅遊業發展迅速,法制建設也在加強,全大陸31個省、區、市的「人大」多制定了《旅遊條例》或《旅遊管理條例》,為《旅遊法》的出爐提供了支持。
大陸《旅遊法》的立法難度很大,主要因為涉及很多部門的職能斜調和工作協調,涉及要與許多現行法律的協調,比如風景名勝區、自然保護區、交通、文物保護等領域,已存在多部法律法規。再比如“零、負團費”問題,儘管大陸《旅行社條例》曾經做過相當全面而且嚴格的規定,但一直沒有得到有效解決,在這種情況下,《旅遊法》怎樣規定相應的條款,這本身就是一個非常困難的問題。
在這種情況下,大陸這部法律還是出爐了,而且整個起草時間也不是很長,只有兩年多,主要原因就是大陸經濟社會發展迫切需要,各方面都希望能夠儘快出爐《旅遊法》。起草過程中,大陸打破了其他法律草案由國務院一個部門單獨或者幾個部門協調起草的情況,而是把國務院與旅遊行業有關的所有部門都吸收進起草領導小組。此外,大陸還選擇了可行的立法途徑,也就是綜合性立法,已有法律的,《旅遊法》都做好銜接,涉及旅遊業的特別要求在《旅遊法》中提出,避開了那些長期協調不下來的問題。
2009年12月,「全國人大」財經委帶頭組織「國家發改委」、「國務院法制辦」、「國家旅遊局」等23個部門和有關專家組成旅遊法起草組,兩年多的时間裡,起草組成單位先後召開5次全體會議,主要就是協調各部門的分歧和争論。這次由「全國人大」財經委帶頭起草《旅遊法》的立法模式,很值得關注。
大陸《旅遊法》對於當前一些地方存在的旅遊資源盲目開發、低水平開發等問題,各部門旅遊工作協調的問題,基層單位或政府任意圈地、設景區收費的問題,公共資源及景區門票價格規範的問題,“零、負團費”的治理問題等,都做了規定。然而,有些規定要透過執行一段時間後看看效果如何,但即使這樣,大陸《旅遊法》也為今後全面地解決這些問題,搭建了一個法律平台。
基本上,大陸《旅遊法》的立法框架實際上是三法合一。《旅遊法》既是一部促進旅遊業可持續發展的法,又是一部規範旅遊經營者經營行為的法,同時又是一部保護旅遊者權益的法。它是促進法、規範法和保護法的三法合一。
在平衡旅遊經營者、旅遊者、政府,這三者之間的關係上,大陸《旅遊法》更重視旅遊者。這部法的基調是以人為本,具體到旅遊領域就是以旅遊者為本。
在維護權益總體平衡的基礎上,更加突出以旅遊者為本,在政府公共服務、旅遊經營規則、民事行為規範、各方旅遊安全保障義務、旅遊糾紛解決等方面,有多項加強旅遊者權益保護的規定。如《旅遊法》專設“旅遊者”一章。《旅遊法》對嚴重有損旅遊者旅遊品質的“零、負團費”、強迫購物、強迫參加自費項目等問題都有了明確的界定。
大陸當局旨在進一步完善旅遊市場規則。以往頒行的《旅行社條例》、《導遊人員管理條例》,包括《大陸公民出國旅遊管理辦法》,它受限於立法規格、立法層級,因此無法的為旅遊經營者設定詳細的規範。這次《旅遊法》由「全國人大」常委會審議通過,是具有大陸的國家效力的法律。所以大陸當局有意藉由在起草這部法律的過程中,根據這次立法權限和旅遊資源,著眼旅遊產業發展,對大陸政府公共服務和監管、行業組織自律、企業依法自主經營及旅遊者的權利與義務都做出了較為明確的規定,形成“四位一體”市場規制的全方位格局。
二、近因
大陸已處於一個全民大眾化出遊、爆發式增長階段,2012年全年大陸國内出遊人數近30億人次,直接就業人員1300萬,相關就業人員5000多萬,大陸國内旅遊收入超過2萬憶元人民幣。大陸已是全球最大的國内旅遊市場規模和第一出境旅游購買力國家,也將成為國際上第一旅遊目的地國。
隨著大陸旅遊爆發式增長,其越來越成為大陸人民生活中不可或缺的重要內容,越來越關係到大陸民眾的切身利益和根本利益。大陸在義務教育、醫療衛生、社會保障、公用設施等方面的公共福利不斷提高,但旅遊福利政策長期以來未得到應有的足夠重視。為此,有必要從公共政策角度全面審視,將旅遊福利納入公共福利政策範疇,使之成為大陸重要的民生福祉。
因此,《旅遊法》的出爐也是大陸經濟發展轉型的大勢所趨,轉方式、調結構、擴內需、促就業、富百姓,提升軟實力,是“中國夢”的一部分。《旅遊法》的出爐將進一步促進大陸擴大內需和地方經濟的發展。
尤其與發展不相適應的是,大陸的旅遊市場尚不規範,市場惡性競爭、旅遊資源屢遭破壞、旅遊景區和活動管理混亂等問題較為突出,特別是“零、負團費”、黑導回扣、強迫購物、景區門票大幅漲價、景區超饡、旅遊公共服務不足等已成為大陸民眾反映較多的社會熱點問題,迫切需要以立法的形式來约束上述行為。因此,在這種情況下,出爐《旅遊法》是非常及時和必要的。
三、大陸《旅遊法》對赴台旅遊有所影響之條文
條文 |
重點 |
內容 |
35條 |
嚴禁旅行社不合理低價組團獲取不當利益 |
- 旅行社不得以不合理的低價組織旅遊活動,誘騙旅遊者,並通過安排購物或者另行付費旅遊項目獲取回扣等不正當利益。
- 旅行社組織、接待旅遊者、不得指定具體購物場所、不得安排付費旅遊項目。但是、經雙方協商一致或者旅遊者要求、且不影響其他旅遊者行程安排的除外。
- 發生違反前兩款規定情形的,旅遊者有權在旅遊行程結束後30日內,要求旅行社為其辦理退費並先行墊付貨款,或者退還另行付費旅遊項目的費用。
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36條 |
旅行社需依規定全程安排領隊或導遊 |
旅行社組織團隊出境旅遊或者組織、接待團隊入境旅遊,應當按照規定安排頂對或者導遊全程陪同。 |
41條 |
導遊服務費或小費 |
- 導遊和領隊重試業務活動,應當配戴導遊證、領隊證,遵守職業道德。尊重旅遊者的風俗習慣和宗教信仰,應當向旅遊者告知和解釋旅遊文明行為規範,引導旅遊者健康、文明旅遊,勸阻旅遊者違反社會公德的行為。
- 導遊和領隊應當嚴格執行旅遊行程安排,不得擅自變更旅遊行程或者中只服務活動,不得項旅遊者索取小費,不得誘導、欺騙、強迫或者變相強迫旅遊者購物或者三家另行付費旅遊項目。
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98條 |
違反旅遊法第35條祭出罰則 |
旅行社違反本法第35條規定的,由旅遊主管部門責令改正,沒收違法所得,責令停業整頓,並處3萬元以上30萬元以下罰款;為法所得30萬元以上的,並處為法所得一倍以上五倍以下罰款;情節嚴重的,吊銷旅行社業務經營許可證;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,沒收違法所得,處2千元以上2萬元以下罰款,並暫扣或者吊銷導遊證、領隊證。 |
『大陸國家旅遊局』副局長杜一力曾表示,依據大陸有關立法原則和規定,不會出爐《旅遊法》施行細則,將依靠市場主體雙方執行以及推動政府職能的落地來貫徹落實《旅遊法》。
‧變化一 以自由活動代替
《旅遊法》規定:旅行社組織、接待旅遊者,不得指定具體購物場所,不得安排旅遊者購物。
舊版旅遊合同:行程表中會將每一日的進店購物數量、名稱、進行標注。
新版旅遊合同:完全取消了進店購物項目,行程表僅有每日旅行線路、景點、交通、住宿。此外,旅行社在行程中都會留出半天或者一天自由活動時間,方便遊客購物。
‧變化二 小費包含在團費中
《旅遊法》規定:導遊和領隊禁止向旅遊首索取小費,誘導、欺騙、強迫或者變相強迫旅遊者購物或參加另行付費旅遊項目等。
舊版旅遊合同:團費不包括境外小費,小費屬於" 旅遊合同不包含" 的費用範圍。
新版旅遊合同:團費中包含境外小費、導遊、領隊服務費、境外交通服務費,並標注了每日價格,以及共交付幾天的小費。
‧變化三 自費項目全部取消
《旅遊法》規定:旅行社組織、接待旅遊者,不得安排另行付費旅遊項目。
舊版旅遊合同:單獨列出所有的自費項目,並且自費項目占用行程時間。
新版旅遊合同:自費項目不包含在行程的遊覽景點中,或者乾脆取消。
‧變化四 不可抗力損失雙方買單
《旅遊法》規定:因不可抗力造成遊客滯留的,旅行社應當採取相應的安置措施。因此增加的食宿費用,由旅遊者承擔; 增加的返程費用,由旅行社與旅遊者分擔。
舊版旅遊合同:並沒有單獨列出因不可抗力因素應該如何分擔責任。
新版旅遊合同:作為合同“補充說明”,把相關內容按《旅遊法》規定列出,要求合同雙方共同執行。
爾後,如果出現因飛機延誤取消、天氣原因等“不可抗力”因素,導致行程出現問題,費用需要遊客和旅行社共同承擔。
四、對台灣之具體影響、意涵與因應
大陸《旅遊法》的重要目標包括以下各項:
1.執行目標是要消弭零、負團費現象,導正正統旅遊模式;
2.達到一價全包,讓行程一律要達到無加點、無自費及無購物的全包產品;
3.即使有含購物店,其規定要公開且多店面、符合市場售價及不得有不當回扣;
4.執行(法)單位:各省、自治區、直轄市旅遊局及旅遊質監機構;
5.違反第三十五條規定者,由旅遊主管部門責令改正,沒收業者違法所得及停業整頓,並處以3到30萬的罰款,而導遊及領隊除沒收違法所得,並被處以2仟至2萬的罰款及暫扣或吊銷其証照。
在管控的範圍上,不管是出、入境,產業及從業人員均納入規範,說明如下:
第一,出境遊(來台觀光或前往世界各國):大陸的組團社及國外的接待社;第二,入境遊(赴陸旅遊或各國前往大陸):大陸的接待社及國外的組團社;第三,境內遊(大陸國內旅遊):大陸的旅行社;第四,大陸及國外的相關旅行業人員:業務員、領隊及導遊;第五,大陸及國外的相關產業:購物商店、飯店、遊覽車、餐廳、風景遊樂區。未來大陸旅遊業者不得組成不合理的低價團,再以購物佣金補貼團費的行銷模式,此對大陸旅遊市場已構成一定的衝擊,亦影響陸客來台的形式,間接對台灣旅遊市場未來的發展產生影響。
因此大陸《旅遊法》實施後,對台灣產生如下的影響:
第一,因團費提高造成陸客參加意願降低;第二,因團量減少造成導遊少團可帶,飯店住房率低,大型遊覽車利用少,餐廳生意差等現象;第三,因限制進具體購物店及土產店,造成商店門可羅雀;第四,同時影響周邊相關產業業務營運。
雖然大陸《旅遊法》對台灣旅遊業帶來衝擊,但也帶來契機,說明如下:
第一,將增加中高價位旅遊產品及客層;第二,增加自由行旅客人數及消費商機;改變旅遊業及相關觀光產業的經營策略;第四,促使市場更開放及產品更多元;第五,迫使台灣主管機關政策的調整。換言之,台灣旅遊市場雖受大陸《旅遊法》所影響,但卻是正面的,因為可望帶動更多高消費能力的陸客來台,有利台灣觀光產業更健全的發展,促使台灣旅遊品質及陸客素質提高的良性循環。
對於我方政府來說,面對的課題除了如何藉此次大陸出爐的《旅遊法》掃除現有的旅遊亂象外,更重要的是,如何擴大陸客來台模式轉變後的商機。筆者建議可採之因應對策是,針對爭取大陸頂級商務客及自由行的商機,可加快對大陸3、4線城市的自由行開放、衡量放寬商務簽證及自由行旅客入境額度等,是可行的配套措施,同時也可加強台灣旅遊景點資訊的宣導,及整合各縣市旅遊資源推出優質旅遊套餐,期使旅遊商機更普及化,並以此驅動台灣市場往更為正面的方向發展。
五、各界利弊得失之反應
觀光局官員表示,至2014年1月中旬,大陸遊客團赴台人數已恢復和2013年同期相當;觀光局也將向大陸爭取增開自由行試點城市,並評估再增加來臺人數限額。
觀光局官員說,大陸《旅遊法》第35條規範大陸旅行業安排團體旅遊不得以不合理低價組團,不得安排特定購物點及自費行程項目等行為,也不得透過購物、自費旅遊項目獲取回扣等不正當利益。在2013年10月實施初期,因這些規定改變兩岸旅行業普遍以低價組團,再以購物回扣彌補團費的操作方式,造成2013年10月大陸觀光團與2012年同期下跌約3成。
然而,2013年11月大陸遊客團人數即有回升約10%;2013年12月再回生10%;至2014年1月15日止,幾乎與前一年同期相當。往後幾個月都呈現穩定成長局面。
「可以說,大陸《旅遊法》是契合我們推行的優質團精神的」,『觀光局』公關科相關負責人表示,對《旅遊法》的實施樂觀其成。廈門春輝國旅總經理馬志強認為,新的《旅遊法》分得很細,但總體來說,針對禁止將購物點加入行程影響最大的,是團費一下子從3000多元(以人民幣計價,以下同)跳漲到七八千的東南亞線路,對於赴台遊來說,負面影響其實並不大,反而還是一個『利好』。『以6天5夜的赴台遊行程來說,過去我們所有購物點的行程加起來也不會超過半天,有的時候就一兩小時,這樣的話,新規出來就算把這些點砍了,團費也就是貴個三四百元,大家都能接受。』
據馬志強介紹,以往赴台遊購物點,大多集中在珠寶、珊瑚、茶葉等高單價商品。因為此類產品價格往往浮動大、不透明,地接社抽佣空間大。如今,春輝針對新的《旅遊法》,也作出了新的調整:在不影響客人及行程的情況下,安排遊客半天的自由活動時間。『在結束行程的前一天或當天,我們會給他們半天時間,一般在臺北或高雄,想自己買的遊客就自己逛,對臺灣不熟悉的也可以請導遊帶著去,一般都是購買一些土特產、伴手禮等。』馬志強介紹,這樣更為人性化的調整也受遊客青睞。
大陸《旅遊法》實施後,臺灣旅行商業同業公會理事長姚大光認為,長遠看這會讓赴台遊市場變得更有規範,目前很多以購物為導向的線路肯定要改。姚大光認為,新法對臺灣市場來說,會造成一次『洗牌』。『管理不規範、長期靠低團費,進店購物的旅行社將會關門,接待能力好、管理健全的旅行社會越活越好。優勝劣汰,對臺灣旅遊市場絕對是好事。』
大陸「國家旅遊局」副局長杜一力說,所謂『洗牌』,我理解就是市場調整,市場調整是必然的。如果能夠按照《旅遊法》加強政府間管,同時完善市場規則,進行規範性調整,市場能够實現優勝劣汰。如果真正實現優勝劣汰的調整,這正是我們《旅遊法》的目的。希望在《旅遊法》出爐之後,市場各個主體能够按照《旅遊法》要求進行規範,儘快地實現優勝劣汰,儘快地實現『洗牌』過程,促進旅遊市場進入良性發展的階段。
中華民國觀光旅館商業同業公會理事長賴正鎰表示,《旅遊法》實施,直接影響的就是來台觀光的低價陸客團會愈來愈少,業者不會因為削價競爭而賺取微薄利潤;短期內雖會衝擊台灣旅行社生意,但從長期來看,《旅遊法》提升陸客來台觀光品質,低價團減少,自由行增加將成為市場主流趨勢,對台灣觀光產業而言,反而有助於整體服務品質向上提升。
六、後續發展與政策建議 – 如何共創雙贏
2014年大陸兩會期間,大陸全國人大代表梁建勇曾建議:兩岸雙方實施便利民眾往來的政策,將福建省全省設區市列入赴台個人遊試點城市。對於大陸兩會代表的提議,大陸國台辦發言人馬曉光於3月26日表示,我們非常重視,也會認真研究。對於大陸居民赴台旅遊包括個人遊,我們一直在本著”積極穩妥、循序漸進”的原則,在逐步擴大試點範圍。這個政策方向不會轉變,具體事宜將由海旅會和台旅會協商安排。
兩岸觀光小兩會將增加陸客來台自由行人數,從目前每天3千人增加到4千人,試點城市將再增加哈爾濱等15個城市,停留天數也規畫從目前的15天延長至30天。交通部觀光局規劃,新增加的試點城市以現為直航航點、人均消費金額高、出遊人數多、城市人口多等為主,包括:哈爾濱、大連、煙台、常州、無錫、徐州、南昌、貴陽、佛山等共有15個城市。
2013年10月27日第9屆兩岸經貿文化論壇通過多項「共同建議」中,也針對兩岸旅遊交流合作提出建議,內容為:「進一步完善兩岸旅遊交流合作機制,提升和豐富兩岸旅遊交流合作平台的功能與內涵。推動兩岸旅遊業逐步實現產業化合作,重點開展旅遊投資、金融服務、智慧旅遊等合作。擴大旅遊交流規模,提升旅遊服務品質,保障兩岸民眾旅遊消費權益,創造更佳旅遊環境。」以整合兩岸旅遊市場優勢、擴大與深化交流合作。
筆者建議,針對旅遊產業的特性,兩岸雙方政府可考慮採取如下政策,來加強兩岸旅遊的產業合作:1、開放陸資可來台獨資、合資或合夥經營,但限制陸方可設立的商業據點總計僅3家;2、經營範圍限居住於台灣的自然人;3、在台灣的旅遊活動採循序漸進,逐步開放;4、陸方允許台灣業者可前往設立旅行社,家數不限;5、我方業者在大陸投資門檻降低且無年度營業總額的限制。以上政策建議一則可以活絡國內的旅遊市場,推動產業轉型及調整產業體質;再者,因觀察國內旅遊業務真正交旅行社承辦者僅占4%,因此就算陸方過來設置公司,影響也不大。但是我方業者卻可藉機展現實力及憑藉豐富專業的操作經驗和國際關係,可推而廣之,在大陸一年30億國內旅遊人次及近一億出國人次的旅遊市場上大展身手。
總之,旅遊產業在服務貿易開放的策略上,總體目標是希望兩岸旅遊產業攜手合作,共創雙贏的產業合作榮景。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)