2013年12月5日自民黨與公明黨以岩屋毅(自民黨眾議員)為主席,共同召開「執政黨安全保障計畫小組」(安全保障に関するプロジェクトチーム,執政黨安保小組),討論取代「武器輸出三原則」的新武器出口政策。安倍晉三內閣原本期望新武器出口政策能配合2013年底的〈國家安全保障戰略〉與〈防衛計畫大綱〉的制定,但因兩黨無法取得共識而推遲至2014年。
2014年1月24日日本例行國會開議,原本預期安倍內閣會於本會期六月結束後才提出新武器出口政策,以避免阻礙重大法案的審議。但高達95.8兆日元的總預算案卻順利在3月5日於眾議院通過,成為安倍提前推出新武器出口政策的主要背景。
安倍內閣國家安全保障會議於3月11日決議以「防衛裝備移轉三原則」取代「武器輸出三原則」,並將草案提交執政黨安保小組進行審查。3月12日執政黨安保小組代理主席上田勇(公明黨眾議員)指出,新出口政策並非針對經濟利益,而是國家安全利益為主,並要求明確定義紛爭當事國,以及建立具體的出口管理規則與手續。執政黨安保小組於三月底達成共識並審查通過,內閣閣議旋即於4月1日通過「防衛裝備移轉三原則」。
一、「防衛裝備移轉三原則」
安倍在參議院預算委員會指出,新出口政策歸納過去21個例外化案例,重新制定明確的出口審查制度。所以不同於「武器輸出三原則」採全面禁止原則,新出口政策採要件原則,符合一定程序要件即可申請出口。依「防衛裝備移轉三原則」的內容,可以分為:禁止出口原則、允許出口原則、以及移轉第三國原則。
原則一(禁止原則)
日本對於會影響國際和平與安全的情形,將禁止出口防衛裝備品,主要有三個具體禁止出口禁令。第一、違反日本已簽定之國際條約,如「禁止化學武器公約」、「集束炸彈公約」、「渥太華條約」(對人地雷禁止條約)等。另外日本雖尚未簽署「武器貿易條約」,但將主動履行該條約。第二、違反聯合國安理會決議,如第1718號(北韓核武問題)或第1929號(伊朗核武問題),以及安理會決議之武器禁運國,如北韓、伊朗、伊拉克、與索馬尼亞等。第三、紛爭當事國:已發生武力衝突,安理會為維持國際和平及安全,採取相關措施之國家。
原則二(允許原則)
日本未來防衛裝備品的出口僅限於兩大特定目的,並進行嚴格審查。第一、有助於促進國際和平與合作。對於聯合國與相關國際機關等,以及出口武器裝備到日本海上生命線(Sea Lane)沿岸國,也在日本政府的出口考量中。第二、有助於日本國家安全:1. 與日本有安全合作之國家進行共同研發與生產。2. 強化與日本有安全合作國家之國防合作。3. 為維持自衛隊任務、或保護日本國民等必要之出口。
原則三(移轉第三國原則)
原則上,日本將要求出口對象國須事先經日本同意,方可進行目的外使用或移轉至第三國。但下列五種例外情形,則可經由確認出口對象國之管理體制來執行移轉管理:第一、有助於促進與貢獻國際和平與合作。第二、參與防衛裝備零組件流通之國際體系。第三、回繳零組件給技術授權國。第四、日本出口的零組件對出口對象國的貢獻度(所佔比例)較小時。第五、為維持自衛隊任務執行或必須保護日本國民時。另外「防衛裝備移轉三原則」的出口審查將由內閣官房國家安全保障局與外務、經產、與防衛省共同執行。重要出口個案則由四大臣(首相、內閣官房長官、外務大臣、防衛大臣)共同決議。
圖一、日本「防衛裝備移轉三原則」出口審查流程
二、五大政策目的
總體而言,安倍內閣以「防衛裝備移轉」一詞取代「武器出口」,除避免國內外的政治敏感性外,也反應日本政府現階段改革國防工業的兩大政策重點。首先、「防衛裝備」代表日本目前會以零組件與軍事科技作為主要出口項目,與友好國及盟國進行科技交換與合作,強化日本在特定軍事科技上的不足,而非單純的終端武器系統出口。其次、「移轉」一詞顯示日本現階段的武器出口政策以國際政治操作(武器外交)與日本國家安全為主要考量,而非單純經濟獲利因素的出口。此外安倍內閣再次以「突襲」方式通過新武器出口政策,主要有五大政策目的。
第一、落實2013年〈防衛大綱〉改革日本國防工業
2013年〈防衛大綱〉在防衛事務次官西正典的主導下,提出日本國防工業的五大改革方向:第一、建立日本國防工業與科技發展策略,同時結合產官學研積極推動軍民科技互用,特別針對自衛隊任務需求之優先研發。第二、參與國際維和任務,增加日本武器裝備對世界和平之貢獻與尋求國際共同研發生產的機會。第三、積極與同盟國強化武器裝備共同研發與生產的合作。第四、因應國際局勢制訂新的武器出口管理制度。第五、改革國防採購制度,以導入企業能量改革國防採購。此次「防衛裝備移轉三原則」的通過除了落實2013年〈防衛大綱〉的內容外,也成為繼續落實其他四項國防工業改革的重要基礎。
第二、配合防衛裝備廳的規劃與成立
目前防衛省正在規劃獨立的防衛裝備廳,以統籌與整合武器研發、國防採購、國防工業政策、武器出口政策、與國際聯合研發與生產等功能,解決現行體制陸海空自衛隊分別進行國防採購所造成的浪費與缺乏效率。新的裝備廳將由現有的技術研究本部、裝備施設本部結合陸海空三個幕僚監部(參謀)與防衛省內局相關局、課等整併而成,並獨立於防衛省本部之外。預料「防衛裝備移轉三原則」將提供未來裝備廳主要政策功能的重要法源,以與目前主管日本國防工業的經產省抗衡。
第三、美國壓力
2013年10月3日美日兩國在東京召開「二加二會議」,美國首次提出將與日本在太空和網絡等新戰略領域展開合作。2014年1月31日美國國防部與日本防衛省更公布美日網路安全合作架構(US-Japan Cyber Security Framework)。此外美國在2014年3月4日「四年期防務評估」(QDR 2014)中強調科技與國防工業在美國未來全球軍力的重要角色,以及與盟國,特別是日本,進行國際聯合研發的重要性。換言之,日本必須儘速放寬武器出口等相關規定,以滿足美國在目前的亞太戰略規劃上對日本的角色期望。事實上關於美日合作共同研發與生產陸基標準三型飛彈(SM-3BlockIIA)外銷到第三國,三菱電機早已於2013年開始與美國雷神公司(Raytheon)洽談共同研發與生產。再者2014年3月5日美國駐日大使與日本外務大臣在東京簽署協議,兩國將共同研發與生產瀕海戰鬥艦(LCS)。這項造艦計畫將歷時六年,由美國提供設計與技術,日本則負責建造,完成後將交付日本海上自衛隊執行沿海島嶼防禦等任務。
第四、進行「武器外交」與國際聯合研發
中國近年快速的海權擴張與海軍活動的增加,不但對日本在東海的西南群島造成安全挑戰,也對南海各國形成強大的威脅。透過放寬武器出口,日本政府將可透過政府開發援助(ODA)進行武器外交,支援與強化菲律賓與越南等國的海上實力,複雜化南海情勢,並串連菲、越、印度、與澳洲等國聯合制衡中國。2012年6月3日,英日兩國國防部長簽署〈日英國防合作備忘錄〉(英国国防省及び日本国防衛省の間の防衛協力に関する覚書),目前兩國正共同針對化學防護技術、艦艇鍋爐、155mm火砲自動填裝系統等進行合作。此外2014年1月10日法國和日本在「二加二會議」也決定在武器設備和技術進行合作,包含發展新一代直升機、無人機和潛艇。兩國將共同成立事務層級的委員會,進行相關武器與科技的資訊共享以及移轉第三國的管理與審查業務。2014年4月7日安倍也與澳洲總理阿博特(Tony Abbott)就兩國共同進行潛艇與相關軍事科技研發達成協議,以強化日澳兩國在亞太地區軍事合作伙伴的關係。再者,日本防衛省目前也積極與印度政府洽商出售空海兩用大型運輸機US-2的相關事宜。
第五、參與F-35「全球自律後勤支援」體系
美國政府為減少F-35後勤補給成本,開始推動F-35的國際零組件互相流通機制,稱為「全球自律後勤支援」體系(Autonomic Logistics Global Sustainment, ALGS)。由各使用國加入ALGS體系,美國政府則進行流通與庫存管理,能快速與有效的提升各國F-35的可動率並降低成本。日本為壓低F-35的操作成本並維持一定的可動率與妥善率決定加入此體系。在ALGS體系中,零組件移轉由美國政府進行一元化管理,嚴禁移轉至使用國以外的國家。日本目前雖未正式組成參與F-35 ALGS的團隊,但日本企業(一線供應商)已開始個別加入,例如IHI參與發動機零組件,三菱重工加入FACO(Final Assembly and Checkout),三菱電機則參與飛行電子組件與感應器等。預料日本政府將逐漸推動國內企業參與到第一或第二線供應商。
三、結語
安倍內閣雖然試圖以新武器出口政策改革日本國防工業、進行武器外交、強化美日同盟、深化與其他盟國的軍事合作、以及推動國際聯合研發與生產,然而仍有三個主要政策制約因素值得後續觀察。
第一、日本企業的觀望態度
對於日本主要國防承包商如三菱重工等企業而言,「防衛裝備移轉三原則」並無法解決目前日本國防工業面臨的窘境,也無法提供足夠的商業利益誘因。一、新原則仍然以國際共同開發為主要政策目的,而非全面性的開放軍備用品出口。二、新出口政策的最終審查機關仍然掌握在經產省手上,而非內閣或防衛省。三、新出口政策的出口管制標準不夠明確,日本企業在缺乏明確狀況之下,將不會貿然調整企業結構。四、「防衛裝備移轉三原則」的出口標準必須配合政府的對外政策,對於日本企業而言商業風險過大。五、日本軍事科技主要掌握在民間企業,對企業而言科技出口的商業風險大於配合政府政策所能得到的利益。
第二、美日國防工業合作的障礙
美國政府與軍火企業將成為日本重返國際軍火市場的關鍵因素。日本企業出口零組件成為美國廠商的供應商是日本重振國防工業與重返國際軍火市場的最佳策略。對美國軍火商也是一大優勢,因為日本的製造科技是大部分美國廠商所望塵莫及的。特別是在一些高單價的零組件或美國已停產的一些組件上。然而美日兩國在國防工業的合作上仍有三大挑戰:一、日本必須採取國防工業雙軌體系,將國內國防採購與零組件出口的體系分開,如果日本將出口體系建立於目前的採購制度上,大部分的美國廠商是無法與日本合作。二、日本出口許可並不易取得,特別在一些關鍵科技或敏感性組件如特殊合金等。三、日本並不是美國「國防互惠採購協定」(US Reciprocal Defense Procurement and Acquisition Policy Memoranda of Understanding, DPAP)的一員,也未加入2013年的「武器貿易條約」。
第三、政治決定與省廳內鬥
日本政府管制武器相關出口的單位是經產省貿易經濟協力局下的安全保障貿易管理課與安全保障貿易審查課,而非防衛省。並由經產省法人「安全保障貿易情報中心」(Center for Information on Security Trade Control, CISTEC)及其「安全保障輸出管理委員會」負責最終的武器出口管理與審查。而「安全保障輸出管理委員會」大多由學者專家組成,長期對日本武器與尖端科技的出口具高度保留與保守的意識型態。
換言之,安倍雖然成功改變內閣層級的武器出口政策架構,但最下層卻也是武器出口的最終審查權仍把持在一群長期反對武器與尖端科技出口的學者專家手上。可見安倍內閣要達成新武器出口政策的五大政策目標,還有很多挑戰要克服。此外省廳地位較低的防衛省也必須挑戰經產省戰後幾十年對日本國防工業的主導權,縱使安倍全力支持,但戰後幾十年的官僚結構卻非一朝一夕能輕易改變。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)