一、前言
「跨太平洋夥伴戰略經濟協議」(Trans-Pacific Partnership,簡稱TPP),原本是由新加坡、汶萊、智利、紐西蘭四國,於2006年5月簽署生效的多國間「經濟夥伴協定」(Economic Partnership Agreement, EPA)。到了2010年,原加盟國開始與美國、澳洲、越南、馬來西亞、秘魯等五國進行交涉。2012年更加入 了加拿大與墨西哥兩國,使得此一本以環太平洋四小國為主的經濟戰略合作協定,一舉擴大成為亞太地區重要的經貿整合協議。
美國宣布加入TPP之後,日本政府即開始重視TPP。2010年10月,民主黨政權的首相菅直人,首度提出參與TPP的政策方針。然而,2011年3月11日發生的東日本大震災,打亂了民主黨政府的政策思考順位。在災後復興優先的考量 下,民主黨政權並未將TPP政策排入其內閣會議的議程。
2012年12月,擔任自民黨總裁的安倍晉三,在眾議院選舉之前,曾對 TPP提出保留的意見與看法。安倍主張,當前日本的經濟發展情勢與現況,無法接受TPP所要求的全商品零關稅。眾議院選舉獲勝之後,新成立的安倍政府對於TPP的態度,開始朝向正面思考的方向。之後,安倍晉三更進一步將參與 TPP,視為「安倍經濟學」的關鍵政策。到了2012年3月15日,安倍晉三在首相官邸舉行記者會,正式宣布日本即將參加TPP的交涉談判。
二、TPP為日本經濟安全保障的一環
不管是之前的民主黨政權,還是現今的自民黨安倍政權,除了將TPP視為協助日本走出經濟困局的政策工具之外,也同時將其視為維繫日美友好關係的重要環節。在這樣的思維下,日本參與TPP的決定,不僅僅只是單純的經貿議題,而是影響日本各層面的「經濟安全保障」議題。
此一「經濟安全保障」的概念,是日本在戰後特殊的國際經濟環境下,所發展出的特殊思維。日本原本就是一個缺乏天然資源的海洋國家,必須倚靠通商與貿易來維繫國家與社會的正常發展。而如何構築一個穩定的國際經濟環境,則是攸關日本國家與社會發展的重大議題。二次世界大戰後的日本,國防軍事力量受到嚴格限制,必須倚靠「非軍事力量」來構築有利於日本經貿活動的國際環境。「經濟安全保障」的概念,乃應運而生。簡單地說,經濟安全保障是指,政府透過國際政治經濟的協調合作與國內制度的建立,維持、改善國家經濟與國民生計的思維與方針。當代日本的經濟安全保障思維,是從戰後初期的「擴大東亞經貿影響力」,演變成石油危機後的「確保資源穩定供給」,進而發展成區域經濟整合時期的「提供國民安定的經濟社會生活環境」。而落實戰後日本經濟安全保障思維的政策工具,也從戰後初期的「政府開發援助」(Official Development Assistance, ODA),演變成石 油危機後的「總合安全保障」,進而發展成區域經濟整合時期的EPA與TPP。
日本在1990年代中期之後的區域經濟整合(regional economic integration)風潮中,原本是抱持相對消極的態度;認為透過國際組織(如WTO)的機制,足以形成對日本經濟的安全保障。然而,隨著WTO第九次多邊貿易交涉(杜哈回合)談判的觸礁,以及東南亞國協(ASEAN)率先推動「ASEAN自由貿易區」(AFTA)後,日本開始調整其經濟安全保障思維,積極推動雙邊與多邊的EPA。日本推動EPA的目的,一方面是為了維繫日本企業的生產與流通網絡,另一方面則是為了確保生產資源與市場。值得注意的是,2000年之後的日本,在國際經濟環境上面臨區域經濟整合趨勢、能源與資源的穩定供應以及中國與韓國經濟實力的提升等挑戰;在國內經濟環境則面臨到長期的景氣低迷。透過區域經濟整合的參與以尋求經濟安全保障盟友,進而提升日本國民的經濟與社會生活,成為此一時期日本經濟安全保障思維的主要內涵。此時,由美國一手主導的TPP,便成為日本經濟擺脫困境,邁向成長的一項政策選擇。
三、日本的TPP策略思維
對當今的自民黨安倍政權而言,以「日美同盟」為基礎,以「安倍經濟學」為政策手段,是其維護當代日本經濟安全保障的核心思維。其中,TPP在此扮演關鍵的角色。安倍政府認為,美國主導的TPP,不僅是強化日本經貿影響力的解藥,也是維繫日美安保體制的重要環節;而其與「日本再生」與「強大日本」議題的連結,也使得「日本參與TPP」的政策方針,必須要以國內面向與國際面向,來思考推動的策略。
(一)國內策略
在國內的策略面向上,主要可分為三個部分。首先是強化國內的正面宣傳。自民黨安倍政權確立參與TPP的戰略方針之 後,即開始利用各種平台進行宣傳,期盼獲得民眾的支持。日本的內閣府率先 透過GTAP(Global Trade Analysis Project)模型,計算出日本加入TPP後的實質GDP將增加3.2兆日圓(+0.66%)。其中,消費增加3.0兆日圓,輸出增加2.6兆日圓,投資增加0.5兆日圓,輸入減少2.9兆日圓。 其次是統合國內的支持力量。安倍政權藉由經團連、經濟同友會、日本商工 會議所等利益團體所發表的公開支持言論,形成輿論的正面議題,進而影響其他的中立勢力。例如,日本經團連會長米倉弘昌即公開表示,日本若不加入TPP,將成為世界的孤兒;日本電機工業會大坪文雄會長認為,TPP會為電機業界帶來許多好處與利益;日本貿易會槍田松瑩會長強調,透過TPP加速、推進與其他經濟體的合作,對將來亞太平洋自由貿易圈(FTAAP)的形成以及亞太區內的發展有很大貢獻。
其三是將TPP置於國家發展的大戰略下。從首相開始的政府官員,積極發表TPP的正面言論,並透過媒體的各種報導,將參與TPP簡化為前述之「日本再生」與「強大日本」的議題。在大戰略的論述下,TPP所帶來的經濟體制改革,不僅是讓安倍經濟學中的「三支箭」射得更遠的「弓」,更是與周邊大國競爭、對抗的積極、開放之政策工具。
因此,我們建議國台辦和陸委會應該就前述中華民國與民主理念等方面,再進一步向兩岸人民說明白、講清楚。讓人民正確清晰地了解大陸對此方面的態度和做法,以示對民意之重視與尊重。這亦是表現以人為本的重要方向之一。
(二)國際策略
在國際層面部分,也可分為三個面向。
其次是擺出與中國進行「零和競爭」的態勢,以凸顯TPP的重要性與關鍵性。安倍政府成立之後,在領土主權(釣魚台)、歷史認識(靖國神社參拜) 等議題上,與中國發生嚴重的爭議。在日本與中國持續對立的情勢下,逐漸形成以美日為主的TPP,對抗中國推動的「區域全面經濟夥伴協定」(RCEP)。此一態勢一旦形成,在日美的TPP參與談判過程中,安倍政府可凸顯日本的戰略意涵,獲得較佳的談判條件。
其三是拉攏重要貿易夥伴台灣加入,以分攤參與TPP的成本。對日本而言,在宣示加入TPP的國家中,台灣是僅次於美國、澳洲的第三大貿易夥伴。以2012年為例,台日之間的貿易總額為665億美元,日本對台灣享有的貿易順差為 287億美元。參與TPP的國家中,日澳貿易總額的雖然微幅超過日台貿易,但日本卻是處於381億美元的大幅逆差。因此,支持長期友日的台灣加入TPP,既可增加日本在TPP之內的影響力,也可以透過日台的貿易順差,平衡日本與他國貿易中可能增加的貿易赤字。
四、台灣的因應之道
對於美國積極推動,日本認真對待的TPP,我國政府則於2012年宣示,要以8年的時間加入TPP,以切入全球區域經濟整合網絡。未來,在台灣加入TPP的交涉過程中,美國與日本都將成為重要的關鍵。對台灣來說,透過TPP將可在美國市場增加貿易順差,但要同時開放美國的農產品;另一方面,TPP可在強化台日之間的貿易供應鏈關係,但必須要承擔貿易逆差增大的風險。因此,在可預見的未來,若台灣確定參與TPP的談判,將會隨著談判時程的進行,而形成各種國內面向與國際面向爭議的議題。
若參酌日本在TPP的策略思維,我國政府在推動加入TPP時,可以透過下列面向的作為,強化台灣在談判時的籌碼。 首先是國內面向。台灣在加入TPP之前,勢必面臨來自國內的農牧、汽車、金融、醫療等產業的壓力。此時,政府必須要事先規劃TPP與台灣未來發展的關連,以大戰略思維來凝聚支持勢力,並說服反對勢力。目前民間媒體輿論的基調,大多是「如果台灣不加入TPP,就會被邊緣化」、「這是台灣打破經貿困境的唯一選擇」等負面思維,政府必須要有能力論述類似「TPP是台灣走向亞太供應鏈中心的關鍵策略」、「以TPP促成台灣的產業維新」等正面思維。
其次是國際面向。如前所述,目前日本正利用美國的亞太戰略,積極營造對本國有力的談判環境。對台灣來說,亦可效法日本的策略思維,以友好的台美、台日關係為基礎,透過兩岸關係的發展、東海和平倡議推動等策略運用,創造對台灣有利的談判環境。這個談判環境必須要跳脫出:「台灣需要TPP」的傳統框架,而是要建構「台灣需要TPP,TPP也需要台灣」的新框架。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)