陸委會主委王郁琦率團至大陸訪問,與中國大陸國台辦主任張志軍作首次的會談,受到國內外高度的關注,也對於兩岸關係的發展具有重要的意義。
首先,這是兩岸分治六十五年來首次有中華民國政府的官員,以正式的身分訪問大陸,並與主管業務的對口單位首長舉行直接的會談。過往台灣的官員曾以個人或專家的身分至大陸參訪,或者參與兩岸事務的協商,但是從未以正式的官職身分訪陸。此次大陸願意以「主委」的身份接待王郁琦,顯示已在某種程度默認中華民國政府的治權,願意接受「陸委會」是台灣方面管轄兩岸關係的主管機關,主委是該機關的首長職稱。
其次,這是兩岸主管兩岸事務的機關首長首次的會談,代表兩邊關係的對等,雙方各自接受對方的管轄權。過去在兩岸的特殊關係下,雙方官員迴避見面,兩岸交流的事務由充當「白手套」的海基會與海協會協商解決,兩岸關係停留在間接及非正式地階段。如今兩岸主管兩岸事務的首長可以直接見面會談,代表著兩岸關係進一步地提昇,邁向官方化及直接化。
第三,此次會談後,雙方同意將兩機關官員的會面協商常態化及制度化,如此將使得此一官方的交流不是曇花一現,而會持續下去。透過雙方主管機關及官員的直接會商,對於處理兩岸事務將能避免誤判,更有效率,更有助於增進兩岸關係。
兩岸關係之所以有如此的發展,係基於以下的因素。
第一,兩岸關係自2008年馬總統執政後,已有明顯地發展,海基會與海協會已恢復協商,至今已簽訂了19項協議。然而,兩岸至今的發展仍停留在「只經不政」的階段,所簽訂的協議絕大多數是與兩岸的經貿及民生議題有關,對於政治關係則未推動,有些重要的議題如終止敵對狀態、簽訂和平協議、建立軍事互信機制、台灣的國際參與等,則並未協商。對於大陸而言,兩岸關係發展的終極目標是兩岸的統一,雙方關係不能只停留在經濟的層面,必須向政治關係發展。安排兩岸主管機關的負責人的正式會面,以及會面的常態化,將是兩岸向政治關係發展的有利開端。
第二,兩岸關係目前已進入了所謂的「深水區」,許多台灣關切的議題如兩岸兩會互設辦事處、國際參與、加入亞太區域經濟,包括「跨太平洋夥伴關係」協議(TPP)及「區域全面經濟夥伴」協議(RCEP),都需要大陸的支持或至少不反對,兩岸的政治互信很重要。馬政府也務實地理解到,適度地發展兩岸的政治關係,乃必要之務。
第三,兩岸關係發展至今,已取得了良好的成效,19項協議的簽訂,已涵蓋了兩岸許多面向的關係,彼此的互信也已較2008年前增進許多。兩岸的互動未必只能停留在海基與海協會的管道層次,事實上許多兩岸的協議,已是兩岸相關主管機關的官員以學者專家的身分進行直接的協商。主管兩岸事務的專責機構陸委會與國台辦卻一直互不接觸,已是落後於兩岸關係發展的現實需求。換言之,兩岸主管機關首長的直接接觸與會談,也是兩岸這五年來豐碩交流成果下的自然發展。
第四,兩岸領導人的會面,一直是兩岸關係大步發展的重要指標,但是至今此一目標並未實現。在兩岸關係這五年來良性的發展下,兩岸領導人直接會面的條件已較以往為佳。今年的亞太經濟合作會議(APEC)將在大陸舉行,或可提供一個適當的機會讓兩岸的領導人在此一會議見面。兩岸事務的機關首長先行會面,可以為兩岸領導人的會面奠定有利的基礎。
綜觀王主委在大陸實際的訪問過程及結果,可據以評估目前兩岸的實質關係。
首先,大陸雖然表面上同意王郁琦以官方的身分訪陸,但是在實質上仍有相當的保留。王郁琦的「陸委會主委」職稱,只有當張志軍與其見面時口頭稱呼「主委」,但是並未與陸委會銜接一起,亦即提到陸委會時未提主委,提到主委時未提陸委會。大陸的官方媒體如新華社及央視,則統一口徑稱呼王為「台灣方面大陸委員會負責人」,至於中華民國或行政院陸委會的字眼則不論是張志軍本人或大陸媒體均未提及。顯然,自去年APEC以來至這次的會面,大陸官員僅有張志軍稱呼王為「主委」,並間或提及陸委會,但是國台辦的官員在記者會及大陸媒體仍稱王為「陸委會負責人」,顯見大陸方面並未完全接受王為「陸委會主委」的正視官銜。張志軍稱王為「主委」,目的是表示尊重及拉近兩人的距離,但是官方機構及媒體仍稱他為「負責人」,顯示大陸目前僅止於默認台灣的治權,仍未正式承認及接受此一權力,以避免形成兩個國家或一國兩府的關係。大陸目前對台中華民國的主權及治權仍未予以承認,認為兩岸的政治關係及互信仍未成熟,雙方也未曾就此一議題正式協商,故目前採取非正式的稱呼,但是也未完全否認王郁琦所代表的政府官員身分,以示對台務實及友好的立場。
其次,大陸的立場也顯示在應對中華民國的作法上。王郁琦此行也至南京中山陵祭拜國父孫中山先生。值得注意的是王在祭文中使用的是民國的紀元,在向現場群眾講話時,更直接提到國父創建中華民國,至今已103年,並呼籲中國大陸正視兩岸現實,才有利於兩岸未來關係的發展。王能在公開場合以官員身分講出中國民國至今仍存在,值得肯定。但是,當王在講述中華民國時,陪同的國台辦官員卻不在現場。顯然這是雙方已經協商好的默契,雙方各取所需,王適時地反映中華民國仍然存在的事實,呼籲大陸需要正視,大陸官員卻刻意缺席,表示不予以背書,但也未在現場阻止,事後也未提抗議,以示對王主委的善意,繼續營造來訪的和諧氣氛。此舉也顯示出大陸務實的態度,儘管目前未能承認中華民國的存在及主權,但是也已了解到此一問題不能打壓及迴避,未來在處理兩岸的政治關係時,必然需要面對。
第三,王郁琦在與張志軍會談時,提出台灣希望加入亞太區域經濟的意願,然而張志軍卻回應台灣應先通過已簽訂的「兩岸服務貿易協議」,商談「兩岸貨品貿易協議」,及建立「爭端解決機制」,可見雙方對於我國參與亞太區域經濟組織有不同的立場。我方重視中國大陸的影響力,尤其是對於RCEP的影響,因此藉由王張會的管道向大陸表達期望,希望北京能予以協助。然而,中國大陸的想法則是希望兩岸經貿發展為優先,尤其是ECFA的繼續落實,待兩岸經濟密切發展後,再設法參加亞太區域經濟。大陸的戰略思維是樂見兩岸經濟關係繼續發展,並為政治關係發展奠定基礎,再讓台灣參與區域經濟。台灣則擔心只依賴大陸的經濟,失去參與區域經濟的契機。
第四,兩岸協商互設兩會的辦事機構已久,目前主要卡在台灣方面希望對於遭拘留的台商有人道探視權,大陸則擔心形成領事裁判權的行使,造成國與國的關係。此次王郁琦在王張會中提出此一議題,大陸方面仍未完全同意,顯示對於避免形成兩國關係的底線仍很堅持。雙方允諾繼續協商,儘管大陸方面有高度意願促成互設辦事處,但是完全依照台灣的期望也不可能,只可能有條件地同意人道探視權。
第五,眾所關注的馬習會,王張二人在第二次茶敘會時非正式地交換意見,我方期望在APEC的場合安排馬習會面,但大陸仍堅持應在國內而非國際的場合會面,並且遵守APEC過去的慣例,台灣只能派出經濟領袖出席。大陸仍擔心在國際上形成兩個國家的現象,兩岸的基本分歧仍大,有待後續的努力與協商。
第六,王張會唯一達成的具體成果是大陸同意將台生納入大陸的醫療保險,以增加台生的醫療保障。對於大陸而言,可吸引更多的台生赴大陸就學,有助於增加台灣青年對於大陸的了解。相對地,台灣方面也釋出善意,將修法讓在台陸生也可納入全民健保,也有助於吸引更多陸生來台學習,增進大陸青年對於台灣的了解,以及兩岸青年的交流。
此次的王張會也引起了國際間高度的重視,美國也深表贊同,白宮亞洲事務資深主任麥艾文(Evan Medeiros)對此會晤表示「十分令人鼓舞」,歡迎兩岸為改善關係所採取的所有步驟。國務院發言人莎琪也表示,美國歡迎臺海兩岸採取步驟降低緊張,鼓勵北京和台北當局持續建設性對話。由此可見,在美國的「亞太再平衡」戰略下,也樂見兩岸維持和平穩定的關係,如此將有助於亞太地區的和平穩定,也可避免美中間的衝突。
王張會已為兩岸關係的提昇及和平發展,邁開歷史性的步伐,也獲得國內外的高度肯定。檢視此次會談的意義及成果,未來我方應採取如下作為:
第一,我方應努力使兩機構的制度性交往有效地落實,以確保兩機構及官員的持續互動,並藉由此一平台,為兩岸關係的實質發展,創造更多的成果。制度化的第一步是邀請國台辦主任張志軍於今年內儘早於適當的時機來台訪問,並使訪問的過程順利和平,以形成兩機構首長間互訪的慣例。雙方首長以下官員的互動交流機制也應儘早建立及落實,並使其發揮政策協商的功能。
第二,雙方應就兩岸的政治定位進行探討,在雙贏的基礎上,建立雙方都可以接受的適當關係。此次的王張會只是大陸對於我治權存在的初步默認,但是仍未完全的接受。未來在繼續協商及政治互信提昇的情形下,應努力讓雙方的政治關係從目前的「主權互不承認、治權互不否認」,提升到「主權互不承認、治權相互承認」,甚至是「主權互不否認、治權相互承認」的狀態。
第三,此次王張會所未協商完成的重要議題,關於兩會互設辦事機構,應該透過兩機關的制度性協商管道繼續協商,以儘早讓兩會的互設機構成立,進一步推動兩岸的實質關係。
第四,各方所關切的馬習會,應繼續透過兩機構的管道繼續協商,努力促成於今年APEC時實現,進一步增進兩岸關係。
第五,關於台灣的區域經濟參與,也應透過兩機構的管道繼續協商,讓大陸接受我方所提出的建議,推動兩岸經貿關係與台灣參與亞太區域經濟組織,可以並行不悖,相輔相成。我方也應努力儘快讓已簽訂的「兩岸服貿協議」在立法院通過並實施,儘速協商完成兩岸的貨品貿易協議及爭端解決機制,如此不僅能落實兩岸ECFA的規劃,推動兩岸經貿關係,也將有利於增進兩岸政治互信,提昇他國對於我國經貿自由化的信心,有助於我國早日加入區域經濟組織。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)