前 言
2013年12月,台灣駐美代表金溥聰祕密返台,隨後馬英九總統在總統府召開經貿會議,並大動作指示行政院長江宜樺與內閣相關部會於隔年(2014年)2月提出台灣參與「跨太平洋夥伴戰略經濟協議」(Trans-Pacific Partnership,簡稱TPP)與「區域全面經濟夥伴」(Regional Comprehensive Economic Partnership,簡稱RCEP)的評估報告。2013年元旦談話,馬英九再次重申此一政策方向,並要求內閣於7月提出具體工作計劃,同時邀請前副總統蕭萬長主持民間推動委員會。
2013年6月,民進黨主席蘇貞昌訪問華府時也公開表示台灣應積極爭取參與TPP談判,隨後民進黨也在黨內成立TPP研究小組,並派遣政策訪問團前往東京與首爾學習日、韓對外經貿談判戰略。
台灣朝野不約而同於2013年後半年啟動對TPP的動作,背後明顯有著來自美國的壓力。本文擬從美國對亞太再平衡戰略,分析華府對台灣施壓的背後思考以及台灣朝野因應的策略,同時提出台灣務實參與TPP與其他區域經貿協議談判的戰略建議。
美國亞太再平衡戰略與TPP
有鑒於「亞太經合會」(APEC)行之有年但成效不彰,美國在共和黨小布政府希末期即開始構思深化與亞太自由貿易關係,嚐試推動「亞太自由貿易區」(FTAAP)。2008年民主黨歐巴馬上台後開始運作TPP,希望透過TPP活絡金融海嘯後的美國經濟,同時為2010年國會期中選舉與2012年歐巴馬總統連任選舉加分。另一方面,面對東協加六的RCEP崛起與中國強化其主導力,歐巴馬政府也期藉由TPP深化其亞太「再平衡」戰略,以制衡RCEP。歐巴馬於2011年夏威夷APEC確認此一戰略目標。最近美國參、眾兩院更聯手提出貿易促進授權法(Trade Promotion Authority,簡稱TPA)草案,針對歐巴馬政府刻正展開的TPP與「跨西洋貿易暨投資夥伴協議」(TTIP)談判提供來自國會的授權。
TPP在亞洲的發酵,始於2012年年底日本安倍贏得下院選舉重組政府,並積極推動參與首輪談判之後。原本不甚積極的南韓也於2013年表達興趣,中國則是密切關注不願表態,夾在中間的台灣面臨抉擇。華府固然對馬英九上任以來兩岸關係相對穩定感到滿意,但對台灣經濟向中國過度集中仍感憂慮,因而對台施壓儘快針對TPP採取行動,而非僅流於口頭宣示。
馬政府的策略調整
2012年5月16日,馬英九宣示台灣要於8年內(2020年)參與TPP談判,此宣示一年半來毫無具體行動。同年8月美國貿易代表署副代表馬倫提斯提出兩條件,一是台灣必須成為值得信賴的貿易伙伴。二是要達到TPP高標準的談判條件。2013年7月美國在台協會主席薄瑞光表示美國歡迎並支持台灣加入TPP,但其他TPP成員是否同意仍存在很多法律上的條件。華府明顯對於2009年美牛開放事件餘悸猶存,更對台灣現在貿易、智慧財產權、服務業、投資、勞工等相關市場法規修訂與開放幅度不足有所不滿。美國的態度是先在台美TIFA架構下談相關開放措施(特別是豬肉市場),檢驗台灣政府的能力和信用,再來談台灣是否加入TPP。
由於TPP首輪談判進度未如預期順利,最快將於今年年中完成,歐巴馬背負年底國會期中選舉勝敗會否跛腳之考驗,自然希望台灣更明確以行動表態。去年在印尼舉行的APEC,日本首相安倍也公開支持台灣。台灣在這場區域列強政經角力中無法靜默,必須採取紓壓動作。11月蕭萬長率領多位台灣企業領袖訪美宣傳加入TPP,隨後馬政府宣布一連串準備TPP的行動,包括開放加拿大牛肉進口。政治上則試圖將TPP與兩岸服貿協議掛鉤,再以蕭萬長的民間推動委員會為工具,測試民進黨的反應能力,形塑民進黨反自由貿易的印象,同時稀釋華府的壓力。美方則是不願捲入台灣內政,但對藍綠陣營領導人能否以行動引領民意支持,並進行必要結構改革密切觀察。
參考日韓經驗
事實上台灣已不可能參加TPP首輪談判,即使未來爭取第二輪談判,遊戲規則早已訂定,將任人予取予求,談判的難度更形艱鉅。台灣應該針對諸如日、韓等國家對外經貿談判的經驗進行研究,吸取它山之石。
2009至2011年間,TPP議題在日本民主黨政府時期,從鳩山的抗拒到菅直人的「不反對可以檢討」,再到野田的「考慮參加但尚未提出政策方針」。2012年年底自民黨在安倍帶領下,巧妙運用民主黨民意大跌、接連於眾院選舉與與隔年7月的參院選舉大勝所獲最新支持,巧妙轉移民意對TPP的反彈,並用以改善對美關係
2013年2月22日安倍訪問美國與歐巴馬簽署聯合聲明,按照已經同意加入TPP談判的11個國家所達成的TPP框架共識,談判的對象將是「所有商品」,但聯合聲明則確認「美日雙方存在應該予以照顧的『敏感領域』,並指出『無須在談判之前事先承諾單方面消除所有關稅』。」 這與安倍在隨後7月參院選舉《競選綱領》中所開出的加入TPP的條件(即允許大米等作為取消關稅的例外項目)吻合。歐巴馬此舉等同送給安倍說服國內反對意見的大禮。
自民黨傳統支持者多來自農業區,安倍政府一方面收割民主黨政府時期對農業部門的補貼,減少參加TPP的阻力,另一方面透過黨基層組織向農民進行說明。同時於自民黨內成立「 TPP對策委員會」 ,結合黨內精英、經產省、農林省、厚勞省、財經省、外務省各部門官僚菁英與國會主要議員,重組跨部門TPP談判小組,製訂說帖、分進合擊。安倍更透過外交手腕,與歐巴馬簽下白紙黑字聲明,確保五大敏感產業不受傷害,同時劃出不得讓步的底線,不惜以破局來說服民意。日本並未成立民間的TPP推動委員會,而是由政府與執政黨主導,並對人民進行有系統的溝通說明。
歷經數年的社會激盪,現今日本多數民意贊成參與TPP談判。在野黨雖然也不反對,但因TPP對於協商國要求保密協議,也只能表達未來無法有效監督安倍政府談判的憂慮,尤其攸關後續TPP交涉五大爭議點 : (一)農林漁(大麥、牛豬肉、乳製品、稻米、砂糖)(二)食品安全標準(三)保險市場(四)投資爭端解決(五)美對日汽車進口降稅時程等。
韓國對外經貿談判的路徑(road map)則是先與諸如智利、新加坡、墨西哥等中小型國家進行雙邊FTA談判,對國內產業衝擊較小,亦可逐步學習談判經驗,特別是如何安撫農民,取捨市場開放等。
從2002年與智利簽署第一個FTA開始,盧武炫政府積極推動對外洽簽FTAs,並進入與歐盟與美國等挑戰性更大的談判。韓國在第二階段經歷嚴重國內衝擊與抗議,但領導者有決心,並利用產業優勢作為談判籌碼,例如爭取韓國汽車進入美國市場,且政策不因政黨輪替而有所變動。其結果是,2011年7月韓歐FTA生效;2012年3月美韓FTA生效;2012年5月韓中FTA開始談判;韓日FTA也緩慢進行。全球經濟規模前四大都被韓國一網打盡。2013年11月韓國眼見日本積極參與TPP首輪談判,也跟著表達參加TPP協商,但老神在在,因為韓國已與TPP12國中的7國簽訂FTAs,尤別是美國,所以經驗豐富,目前也以韓中FTA為首要目標。經過前兩階段的經驗,韓國於2012年訂定「通商程序法 」,規範政府對外經貿談判程序,包括事前提出評估報告、舉行公聽會、與國會諮商以爭取國內支持等步驟。惟對於TPP的保密協議目前仍在思考如何進行法律的配套處理。
日、韓對外經貿易談判經驗給台灣的啟發包括:
- 領導者的國內支持度
- 領導者與政府與民意(含在野勢力)溝通說服的程度
- 領導者統籌政府跨部會談判團隊的能力
- 領導者與政府對談判目標、底線、戰略的清楚擬訂
- 領導者執行力的決心與抗壓性
- 領導者運用外交手腕強化國內支持
- 修訂相關法規有助減少不透明度的風險,稀釋國內反彈
- 針對可能受影響產業的相關補助措施
- 加速國內法規鬆綁與產業結構改革
- 了解對方國家與當前國際各項經貿制度法規
- 與談判國訂出白紙黑字的敏感產業保障
- 談判經驗的累積與人才的訓練
結 論
台灣能否成功參與TPP,必須採取務實的戰略,而且必須由現任的馬政府開始進行具體有效的行動。台灣可能很難在馬英九任內加入TPP,馬英九之後的領導人才會面對最艱辛的挑戰。但如果馬英九真有意願留下他的總統遺產(presidential legacies),就應該加速參與TPP或是RCEP,乃至於和其他國家洽簽FTAs的行動,為台灣參與區域經貿組織奠定基礎。因此,馬政府應立即進行下列改革:
- 儘速鬆綁國內相關法規
- 進行產業結構調整與改革
- 組織跨部會對外經貿談判團隊,培養談判人才
- 分階段性與優先性,針對不同性質與不同對象,擬訂相關談判戰略,列出台灣的底線
- 協助可能受影響產業的相關輔導轉型與補助措施
- 制訂相關對外談判法規,確保一定程度的透明性與對社會說明溝通(事前評估機制/公聽會/國會諮商)