馬總統在去年12月接受香港亞洲週刊專訪時指出,希望參加今年在北京所舉行的APEC,並能與習近平見面。此話一出,吹皺了兩岸的一池春水,也勢必成今年兩岸關係的最大議題。如果馬英九與習近平能夠見面,對於兩岸關係來說具有重要的歷史意義。
一、馬習APEC會面的發展背景
在2012年11月8日胡錦濤所提出的中共十八大政治報告中,針對兩岸政治關係,首次提出了「兩岸共同努力探討國家尚未統一特殊情況下的兩岸政治關係,作出合情合理安排」的看法。11月26日,時任中共國台辦主任的王毅指出,合情,就是照顧彼此關切,不搞強加於人;合理,就是恪守法理基礎,不搞「兩個中國」或「一中一台」。這些說法,為馬習APEC會面提供了基礎。
(一)透過政治對話尋求兩岸高層政治接觸
2013年2月19日在北京所召開的中共對台工作會議上,新任的全國政協主席俞正聲強調:「要鼓勵兩岸學術界從民間角度就解決兩岸政治問題開展對話」。這顯示大陸對於兩岸的政治對話,是希望先從二軌等民間與學術渠道進行。
5月21日,新任的國台辦主任張志軍在接受聯合報專訪時指出:「十八大政治報告中,談到建構國家尚未統一前的兩岸政治關係、建立軍事互信機制、商簽和平協議等,這些都是遲早要面對的問題,但處理起來哪有那麼容易?然而,不談什麼問題都解決不了,至少要坐下來交流探討,談談自己的想法,尋求解決之道,才是正確的途徑」;「我們鼓勵民間的專家學者、智庫先談,由民間先進行。如果民間有積極性,何樂不為?這有利於找出破解難題之道,積累共識。這事關兩岸關係未來發展,雙方就政治關係做出制度安排,可以避免不測的事態打破兩岸和平發展的態勢」。
10月11-13日,首屆「兩岸和平論壇」在國台辦的全力催生下,終於在上海舉辦。會後所發表的「論壇紀要」共有十點「共同認知」,其中之一就是「實現兩岸領導人會晤」。這顯示大陸透過民間性質的政治對話,來推動雙方高層政治接觸的企圖心。
(二)王張APEC會面成為兩岸政治接觸的第一步
大陸一方面展開民間性質的政治對話,另一方面也積極規劃高層的政治接觸。2013年10月6日,陸委會主委王郁琦與大陸國台辦主任張志軍在印尼峇里島所舉行的APEC上公開見面,雙方以「主委」、「主任」的官銜相稱。
猶記在當年3月22日時張志軍曾表示,「我希望能有機會去台灣,也歡迎台灣有關方面的負責人能夠到大陸來看看」。而王主委同月20日在立法院則指出,希望張志軍是以國台辦主任的身分訪台,會面時「希望稱我王主委,我也一定稱他張主任」;但如果只願稱王先生,則「相見不如不見」。如今,這個相見終於在半年後成真。
基本上,這代表大陸在對台工作上更為彈性。過去歷次APEC的兩岸領袖會晤,大陸官員與國台辦主任均隨同出席。至於我方則多為前任官員而且是以民間人士身分參加。主要原因在於大陸始終拒絕承認中華民國政府的地位,自然無法承認中華民國政府的官員與官銜。如今,王主委可以參與兩岸APEC領袖之會晤,一方面貼近了馬總統希望營造兩岸「互不承認主權,互不否認治權」的期待,另一方面也為兩岸高層的政治接觸提供了條件。
(三)大陸對於馬習APEC會面曾公開反對
當王郁琦與張志軍在APEC會面時互稱官銜,我方認為是「治權互不否認」的實踐;但大陸國台辦發言人范麗青於2013年10月16日卻稱,兩人見面寒暄,交換看法,增進了解,寒喧的意義在此,不必作其他方面的解讀。范麗青又說,兩岸領導人會見「不需借助國際場合」,顯示原本外界認為2014年於北京所舉行的APEC,將可能舉行「馬習會」的期待幾乎落空。
(四)王郁琦訪陸讓兩岸高層溝通無礙
2013年12月中旬台灣媒體報導,陸委會主委王郁琦與大陸國台辦主任張志軍將進行互訪,而且將由王郁琦在2014年農曆年後先行,首訪地點是南京。依據規劃,雙方將互稱「主委」、「主任」官銜。事實上,在2013年10月6日的APEC王張會中,張志軍即表示,對於雙方定期互訪,自己與王郁琦的看法是「不約而同,不謀而合」,張志軍指出「歡迎你在適當時候到大陸走走,當然我有機會也願意到台灣去看看!」。隨著王郁琦的訪陸,與日後張志軍的訪台,陸委會與國台辦可以直接互動,雙方能夠溝通無礙與減少誤判,也都更能傳達各自領導人的想法,這降低了兩岸高層政治接觸的技術性障礙。
二、北京支持馬習APEC會面的觀點
北京目前對於馬習APEC會面,出現了正反不同的意見。有關贊同的觀點,分別敘述如下。
(一)兩岸協商從「事務性」邁向「政治性」
兩岸關係從2008年開展以來,藉由海基會與海協會的『事務性』協商模式,簽署了19項協議。但隨著協商內容日益複雜,這個機制逐漸不敷使用,層級需提升至『政治性』。這正是大陸同意王郁琦主委在2014年春節後登陸的原因,而陸委會與國台辦也建立了直接溝通管道。在此情況下,兩岸領導人見面已是水到渠成。
特別是2013年6月21日兩岸簽訂了服務貿易協議,但該協議與兩岸互設辦事機構的法案,迄今仍躺在立法院而無法通過。有關兩岸服貿協議,台灣民眾一方面對於陸資與陸商入台的擔憂迄今難以釋懷,另一方面對於前往大陸發展服務業則裹足不前。而在兩岸互設辦事機構的法案中,大陸是否願意開放我駐陸機構能進行人道探視與核發旅行證件,也須再進行磋商。顯示目前海基與海協的兩會談判方式已經出現瓶頸,必須脫掉各自的「白手套」,由陸委會與國台辦以最低交易成本的方式直接溝通。所以習近平才會在2013的APEC中向我方代表蕭萬長表示:「對兩岸關係中需要處理的事務,雙方主管部門負責人也可以見面交換意見」。
(二)兩岸需要新的動力走出深水區
當兩岸服貿協議與互設辦事機構法案難以通過,兩岸關係陷入了『深水區』,需要新的動力,馬習會提供此一能量。其中,若干兩岸爭議,例如兩岸互設辦事機構的人道探視與核發旅行證件權,牽涉兩岸治權問題,也需要馬習兩位領導人當面說清楚,方能徹底解決。
(三)為兩岸政治談判奠定基礎
2013的APEC習近平向我國代表蕭萬長表示,「我們已經多次表示,願意在『一個中國』框架內就兩岸政治問題同台灣方面進行平等協商,作出合情合理安排」;並強調兩岸長期存在的政治分歧問題終歸要逐步解決,總不能將這些問題一代一代傳下去。這可說是習近平上任以來,首次提出較為具體的對台政策主張,也是首次針對兩岸政治談判提出看法。如果馬習能在APEC見面,將為日後的兩岸政治談判奠定基礎。特別是台灣始終迴避兩岸政治談判,但馬習會則會是一道曙光。
(四)深化兩岸互信緩解區域危機
美國當前積極重返亞洲,中日間因釣魚台問題而相爭不下,北京正面臨外交與軍事上的美日聯手圍堵。11月23日大陸宣布劃設東海防空識別區後,除遭致美國、日本與澳洲的反對外,連積極親中的南韓總統朴槿惠也擺出不滿姿態,甚至畫出與大陸重疊的韓國防空識別區。東協各國更擔心大陸將防空識別區擴大至南海,將造成東南亞的不穩定,因此中共被迫暫緩宣布南海防空識別區。此外,與中共有兄弟同盟關係的北韓,屬於「親中派」的張成澤遭到整肅,中朝關係面臨挑戰。這使得北京的「睦鄰外交」面臨前所未有的考驗,如此兩岸關係也就不能再低潮下去。否則,當對內的「和諧社會」做不到,對外的「和平發展」達不成,則對台的「和解兩岸」就不能再失守。因此馬習會可深化雙方互信,穩定兩岸關係。
(五)建構東亞區域和平形象
習近平接班之後對外相當強勢,不斷整軍經武,卻讓國際有炒作「中國威脅論」的機會,而馬習會代表大陸是亞太和平的締造者。雖然冷戰已經結束,但台灣海峽迄今仍被視為可能發生戰爭的地區,因此馬習會將能帶來兩岸和平。日後兩岸若能在馬習會的基礎上,進一步簽署和平協議或結束敵對狀態,習近平或許有可能獲得諾貝爾和平獎,這將有利於大陸的國際形象與習近平的歷史地位。
(六)有利2016年國民黨選情
馬習會之後,可凸顯國民黨在兩岸關係上的強項,與民進黨在處理兩岸事務的缺陷,此有利於國民黨在2016年的選情。特別是民進黨迄今不願意放棄與凍結台獨黨綱,不願意承認九二共識,馬習會將使民進黨在兩岸事務上更邊陲化。
(七)奠定習近平歷史地位
馬習會是兩岸領導人在1949年後的第一次見面,習近平將獲得超越前四代領導人的歷史地位。而如果此時馬習不會,2016年若是民進黨執政,則兩岸領導人的見面恐怕將更為困難。
(八)馬英九的身份兩岸均能接受
馬總統已經公開表示,他參加APEC是以經濟體領袖而非總統的身份與會,這是台灣內部『雖不滿意,但可以接受』的稱謂。而對於大陸來說,此與香港的地位一樣,大陸對內也能夠交代。
三、北京反對馬習APEC會面的觀點
另一方面,目前北京對於馬習APEC會面的反對意見,分別敘述如下。
(一)擔心台灣問題的國際化
根據1993年的西雅圖模式,台灣不能由總統參加APEC,迄今最高層級是前任副總統。如今此例一開,台灣的國際活動空間大增,有將『台灣問題國際化』的疑慮。特別是馬總統屆時會與歐巴馬、安倍等各國元首見面,若雙方互稱官銜,或者互動過於熱絡,大陸處境為難。
(二)大陸將『只能放,不能收』
我國總統參加APEC的此例一開,日後是否成為慣例?大陸若開此例日後沒有阻擋的理由,否則台灣民眾勢必反彈。另一方面,如果2016年是民進黨執政那該如何?大陸將面臨『只能放,不能收』的困境。
(三)台灣必須拿出交換條件
我國總統能夠參加APEC的這個『大紅利』,台灣要拿什麼來換?總不能總是台灣發球,大陸接球。因此大陸認為馬習會不能只是單純見面,還必須有政治突破,例如對於一中框架的確定,簽訂具政治意味的共識協議。否則若只是『北京搭台,台北唱戲』,台灣總是『只拿而不給』,大陸無須配合演出。
(四)馬習會是否真能提振國民黨選情
馬習會是否真能有助於國民黨尚有疑問,能為馬政府加分多少也沒把握,如果馬習會後的12月五都大選,國民黨大敗,豈不是顯示台灣民眾不買馬習會的帳?民進黨會如何數落?兩岸因素對2016年選舉的影響是否更邊緣化?都是必須加以考慮的。
(五)馬總統與台灣民眾是否真的有感
馬總統參加APEC這個『大紅利』,現在給台灣是最佳時刻嗎?馬總統與台灣人民屆時是『感念在心』,還是覺得『理應如此』?如何使這個政治紅利讓台灣人民『有感』,讓邊際利益最大化,是北京考慮的關鍵。
四、結論
總而言之,大陸希望進行馬習會,但APEC絕非最佳選擇,最好能另闢蹊徑,然而馬總統已經宣示『給我APEC,其餘免談』,這使得雙方的議價空間有限。
事實上,習近平上台以來讓人感到對台工作的『大開大闔』,例如歐巴馬於2013年7月12日簽署「支持臺灣參與國際民航組織(ICAO)的1151號法案」,希望我國能以觀察員身分參加。但13日國臺辦發言人楊毅表示,「外國勢力的介入於事無補,只會讓事情複雜化」;16日外交部發言人華春瑩表示,「臺灣同胞參與國際組織,包括國際民航組織活動問題是中國人自己的事,堅決反對任何外國政府、組織或個人插手」,並強調,美國嚴重違反「一個中國」政策和「中美三個聯合公報」,中方對此堅決反對並已向美方提出嚴正交涉。但是最後,大陸還是允許台灣參加,以避免引起台灣民眾的不滿;但身分不是觀察員,而是次一級的「貴賓」。其次,誠如前述,張志軍與王郁琦的互稱官銜,以及王郁琦的訪問大陸,都顯示他著眼於兩岸大局而不拘小節。
另一方面,習近平上任迄今不過一年,對內速審薄熙來與直指周永康、徐才厚,對軍方則完全掌控;積極打擊貪腐,倡導戒奢從簡,展現親民姿態;意識型態上既捧鄧小平,又尊毛澤東。對外則敢於碰硬,宣布東海防空識別區,對日本姿態強勢;加上航母的躍躍欲試與嫦娥三號登月成功,都顯示他的權力已經迅速穩固,足可乾綱獨斷。因此是否要在APEC進行馬習會,端看他的一念之間。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)