2013年12月17日安倍內閣通過2013年〈防衛計畫大綱〉,並增加2014年度國防預算為4兆8194億日圓,較2013年成長3.0%。新〈大綱〉共分五大部分:日本的國家安全環境、國防基本方針、國防態勢、防衛力基礎、與注意事項。〈大綱〉首先分析日本周邊安全環境的變化,並直指中國持續大幅增加國防經費急速強化軍事實力、軍事目的不明與軍事透明度低、於東海及南海急速擴大軍事活動試圖以武力改變現狀、持續入侵日本領海與領空、與擅自劃定「東海防空識別區」妨礙公海上空飛航自由等行為,是日本國家安全與世界和平的強烈隱憂。
一、2013年〈防衛大綱〉的五大重點
總體而言,2013年〈大綱〉第二到第四部分在日本國防政策改革與戰略調整有五大重點:提出「統合機動防衛力」戰略概念以達成有效嚇阻與衝突預防的戰略目標、改革自衛隊體制以及強化兩棲與三軍聯合作戰能力以因應緊急事態、增加美日軍事共同操作性以提升嚇阻力、推動多邊安全架構拉抬日本國際地位與預防中國單邊軍事行動、以及推動國防工業改革與放寬武器出口以厚實國防基礎。
1. 「統合機動防衛力」戰略概念
從三軍功能整合與統籌運用的戰略觀點,發展無縫與高機動性因應各種緊急事態的能力,特別在強化長期因應灰色事態(介於正規戰爭與武力對峙)的能力。並充分掌握各國軍事動向與周邊海空域常態監視活動,早期察覺各種衝突徵兆,以達成有效嚇阻、衝突預防的戰略目標。「統合機動防衛力」戰略概念可歸納六大重點:一、常態化情報收集、警戒、監視、偵察(intelligence, surveillance, and reconnaissance, ISR)活動。二、根據外在環境變化,進行快速兵力部署、機動因應等常態訓練與演習。三、確保海空優勢以有效因應緊急事態。四、提昇防衛力的「質」與「量」,以增加有效嚇阻、衝突預防與緊急因應能力。五、提升三軍聯合作戰能力,透過整合運用進行無縫與高機動性的事態因應。六、以高科技、情報、指揮通信等能力,擴大後勤支援基礎,建構高強度與連續性的統合機動防衛能力。
此外在「統合機動防衛力」戰略概念下,自衛隊應發展七大具體戰力:一、確保周邊海空安全:對日本周邊進行廣域常態海空監視,並建構無縫、高機動性因應灰色事態的能力。二、因應島嶼攻擊:調整兵力部署強化西南島嶼防禦,同時確保海空優勢以嚇阻侵略與排除攻擊,並具備重新奪島能力。三、反彈道飛彈:因應北韓彈道飛彈能力持續提高,日本反飛彈能力也應綜合性的提高。此外,也應針對日本因應彈道飛彈的策略進行檢討與採取必要措施,暗喻日本應具備敵地攻擊能力的可能性。四、太空與網路戰略能力的提升。六、強化海空運輸能力以機動運送大規模部隊。七、強化執行國際維和任務的部隊安全與自保能力,特別是遠地、長期活動的後勤、運輸、情報通信、補給、衛生等。五、因應大規模災害。
2. 改革自衛隊體制強化緊急事態因應能力
新〈大綱〉在改革自衛隊體制提出七大重點:一、在陸海空三個自衛隊司令部互設聯絡自衛軍官,強化三軍整合能力。二、陸上自衛隊新設統一司令部以強化各方面總監部的指揮與管理機能。三、陸上自衛隊作戰部隊(師團、旅團)應具備快速部署於全日本的能力,並強化與西南諸島間的基礎通信設施。四、陸上自衛隊調整成能機動部署的機動作戰部隊,包含機動師團、機動旅團與機動裝甲師團。此外半數基本部隊部署於北海道。尚未駐軍島嶼也應開始進行部署。五、強化海上與航空自衛隊的合作,以保持海空優勢,另外部署地對艦導彈部隊,在海面阻止敵軍登島攻勢,以強化島嶼防衛。六、部署地對空導彈部隊在作戰部隊與重要地區進行有效空防。七、海上自衛隊新增小型護衛艦並延長現有護衛艦與潛艦服役年限。
3. 強化美日同盟
新〈大綱〉強調美日同盟對日本、亞太各國、甚至世界,是具有安定與繁榮功能的「公共財」。在美國亞太再平衡(Rebalance)的政策下,日本應強化防衛力,並修正「日美防衛合作指針」,以強化美日同盟有效嚇阻、衝突預防的能力。並提出美日深化合作的七大具體項目:一、擴大美軍與自衛隊的共同訓練與演習、情報收集、警戒、監視、偵察活動。二、推動美軍與自衛隊基地與設施共用。三、深化反彈道飛彈分工。四、同步兩國國防政策制訂作業,與中長期戰略的緊密合作與調整。五、強化兩國太空與網路領域的合作。六、建立兩國在情報收集與分析體系的整合。七、武器裝備的共同研發與生產。
4. 推動多邊安全架構
第一、以災害救援等非傳統安全領域為中心,積極推動與東南亞各國的共同防災訓練與演習以強化安全合作。第二、擴大美日韓與美日澳兩個三國安全合作框架,同時逐步建立美日印三國安全合作框架。其中積極與韓國進行情報保護協定(General Security of Military Information Agreement, GSOMIA)與物品勞務相互提供協議(Acquisition and Cross-Service Agreement, ACSA)的簽署。與澳洲進行共同訓練,提升軍事相互運用性。對印度則以海洋安全為中心進行共同訓練演習,強化兩國國防合作架構。第三、與英、法等國推動武器裝備與軍事科技的合作與交流。第四、與同盟國等(包含準同盟國與友好國)進行雙邊、多邊的國防合作與交流,以及推動共同訓練與演習等,以強化國際維和任務的合作。
5. 國防工業改革與武器出口
第一、建立日本國防工業與科技發展策略,同時結合產官學研積極推動軍民科技互用,特別針對自衛隊任務需求之優先研發。第二、透過自衛隊參與國際維和與人道救援任務,增加日本武器裝備對世界和平之貢獻與尋求國際共同研發生產的機會。第三、積極與同盟國等強化武器裝備共同研發與生產的合作。第四、重新檢討「武器輸出三原則」並因應國際局勢制訂新的武器出口管理制度:明確禁止武器裝備移轉第三國、嚴格審查與限制武器裝備轉移、以及禁止武器裝備目的外使用與嚴格管理第三國轉移。第五、改革國防採購制度:強化武器裝備的生命週期計畫管理,討論導入長期契約,並制訂激勵企業降低成本的獎勵契約制度,以導入企業能量改革國防採購。
二、與過去〈大綱〉制訂過程不同之處
新〈大綱〉在制訂過程上與過去四期相較有六大不同點,也反應日本防衛政策制訂模式在安倍的強勢領導下產生重大改變。
1. 此次安保懇並未如往例發表最終〈大綱〉建議書,而是直接提出〈大綱〉草案予首相官邸,再由首相官邸確認內容後,逕送內閣閣議決議。代表安保懇已不再是首相個人的國家安全諮詢專家會議,而在實質功能上正式成為首相官邸形成〈國家安全保障戰略〉與〈防衛計畫大綱〉草案的幕僚,也大大提升首相對日本防衛政策的主導權。
2. 過去三次(1995、2004、2010年)的專家懇談會成員組成較多元,例如2004年安保懇有四位學者、三位前官僚、一位前軍職人員、與二位產業人士,2010年新安保懇有六位學者、二位前官僚、一位前軍職人員、一位產業代表、與一位民間人士。此次安保懇成員的組成則比較單純,主要為容易形成政策共識,貫徹首相政策意志。此次安保懇由北岡伸一擔任主席與八位專家學者組成,其中包含四位學者、三位前任官僚、以及一位前軍職人員。
3. 相較前三次專家懇談會平均召開時間皆為半年。此次安保懇從2013年9月12日第一次召開會議到12月11日最後開會,只歷時三個月,一共舉行七次懇談會。另外此次安保懇也未舉辦任何〈大綱〉相關議題的研究會或學習會。主因有二:第一、八位安保懇委員中,有四位事務次官級的前官僚與軍職人員,對相關議題熟稔度相當高,另外四位學者委員則是長年研究國際關係,聚焦時間相對較短。第二、安保懇召開前,首相官邸、內閣、防衛省、與自民黨已有具體的〈大綱〉腹案供安保懇委員直接討論。
表一 2013年安倍晉三內閣安保懇成員
北岡 伸一(主席) |
國際大學校長、政策研究大學院大學教授 |
中西 輝政 |
京都大學名譽教授 |
福島 安紀子 |
公益財團法人東京財團上席研究員 |
細谷 雄一 |
慶應義塾大學教授 |
谷內 正太郎 |
內閣官房參與(前外務省事務次官) |
中江 公人 |
防衛省顧問(前防衛事務次官) |
海老原 紳 |
住友商事株式會社顧問(前駐英大使) |
折木 良一 |
防衛大臣輔佐官(前防衛省統合幕僚長) |
4. 前兩次安保懇(2004、2010年)的前外務省官僚皆由日本前駐美國大使擔任,但此次卻由前駐英大使海老原紳擔任,主因有二:第一、海老原屬職業外交官也是日本外務省的主流派,2000-2002年曾經擔任過駐美公使、外務省條約局長、與北美局長,對涉美事務相當熟悉。第二、日本在2012年6月3日與英國簽署〈日英國防合作備忘錄〉(英国国防省及び日本国防衛省の間の防衛協力に関する覚書),其中兩國決定在武器裝備的研發與生產上合作,加上國防工業改革與放寬武器出口是新〈大綱〉的主軸之一,自然要借重海老原三年的駐英經驗。
5. 日本2010年〈大綱〉制訂時,美日兩國形成同步美國〈四年期防務評估〉(Quadrennial Defense Review, QDR)與日本〈防衛大綱〉制訂流程與順序的共識,即由美國先發表QDR後,日本再根據QDR中美國的亞太戰略佈局與日本的戰略角色,設定〈防衛大綱〉的戰略主軸。但安倍卻選擇不理會這項共識,可能意味日本在強化美日同盟的過程,會逐步朝國防自主發展。
6. 最後,此次新〈大綱〉制訂過程中,黨政官的分工相當完整。首先、自民黨政調會於2013年6月4日發表〈新防衛計畫大綱制訂相關建議書〉(新「防衛計画の大綱」策定に係る提言),提出包含修改憲法將自衛隊改成國防軍、行使集體自衛權、與修改〈國防基本方針〉等十四項具強烈國防改革企圖的建議書。其次、再由防衛省於7月26日提出〈國防態勢檢討中期報告〉(防衛力の在り方検討に関する中間報告),針對強化自衛隊三軍整合戰力及機動部署等,提出政策細節規劃。再者、如前述首相官邸於9月12日開始召開安保懇會議,負責具體的〈大綱〉方向擬定。最後、11月19日自民黨與公明黨組成「安保計畫小組」(安全保障に関するプロジェクトチーム),擔任聯合執政政黨政策討論與意見交換平台,以便在政治敏感性較高的國防議題上形成政策共識。「安保計畫小組」也於12月11日通過以「統合機動防衛力」戰略構想做為新〈大綱〉戰略主軸、〈中期防衛力整備計畫〉概要、於〈國家安全保障戰略〉載明「愛國心」教育、以及公明黨要求於新〈大綱〉中明記新武器出口管理原則。
從新〈大綱〉的內容與制訂過程可以歸納五個結論。第一、新大綱主要延續與強化2010年〈大綱〉「動態防衛力」與強化西南諸島防禦的戰略主軸,並因應中國近來的挑戰,建立自衛隊兩棲與三軍整合的機動因應能力,並未提出新的戰略概念。第二、新〈大綱〉以模糊的文字建議進行敵地攻擊能力討論的必要性,暗喻未來日本國防政策的可能走向。第三、日本防衛政策的制訂模式繼續朝黨政官專業分工發展,其中安保懇的角色從過去代表日本防衛政策制訂的多元參與,轉變為首相官邸草擬大綱的專業幕僚單位。第四、日本主要國防承包商的政策配合意願將是決定新〈大綱〉提出新武器出口管理制度的成敗關鍵。第五、安倍執政下的日本將持續針對中國威脅提出相對應的國防改革,然而安倍如何有策略地繼續挑戰和平憲法與相關的限武法規值得深入觀察。