一、前言
2013年,南海發生兩場與島嶼領土主權和海洋權益爭端相關的法律戰。首先是菲律賓外交部於元月22日依據1982年《聯合國海洋法公約》第287條與附件七規定向中華人民共和國駐馬尼拉大使館提交一份仲裁通知書與主張聲明,要求成立仲裁庭審理菲國在南海所主張海洋管轄權因而與中國大陸所發生之爭端。其次是在東協施壓下,中國大陸於9月15日在蘇州與東協啟動有關通過《南海行為準則》之磋商。
菲律賓所提起的南海仲裁案涉及國際法,尤其是《聯合國海洋法公約》,因此是有關「硬法」的法律戰。《南海行為準則》雖然比中國大陸與東協於2002年所簽署《南海各方行為宣言》的約束力較高,但仍無法被視為國際條約或協定,只能算是「弱法」文件。因此,是否通過、何時通過、以及通過何種內容《南海行為準則》的磋商或協商,應被視為「弱法」的法律戰。
二、南海仲裁案之提出與仲裁庭之成立
菲律賓提出南海仲裁要求之後不久,中國大陸駐菲律賓大使馬克卿於2月19日約見菲律賓外交部官員,表示中方對菲方就中菲南海爭議提請國際仲裁的照會及所附通知不予接受,並將其退回。北京指出,菲方有關照會及所附通知在事實和法律上存在嚴重錯誤。但依據《聯合國海洋法公約》附件七規定,仲裁之程序並不因為中國大陸表示不接受、不參與而停止。
依據《聯合國海洋法公約》附件七規定,菲律賓所要求成立之仲裁庭有五位成員。菲方與中方可各自指派一名仲裁員。之後,雙方經協商同意指派另三位包括庭長在內的仲裁員。菲律賓在提出仲裁通知書與主張聲明同時就已指派前任國際海洋法法庭庭長,也是現任該法庭德國籍法官Rüdiger Wolfrum作為代表菲方之仲裁庭成員。原本中國大陸應可指派代表中方之仲裁庭成員,但因為中方不參與仲裁,因此,2013年3月,國際海洋法法庭現任日本籍庭長柳井俊二任命波蘭籍國際海洋法法庭法官Stanislaw Pawlak作為代表中方之仲裁庭成員。
2013年4月,柳井俊二任命仲裁庭之另三位成員,分別是斯里蘭卡籍法官Chris Pinto 、法國籍國際海洋庭法官Jean-Pierre Cot、以及荷蘭籍國際法教授Alfred Soons。其中,Chris Pinto 被任命為仲裁庭庭長。2013年5月,由於 Chris Pinto請求撤回仲裁庭成員之任命,因此,2013年6月21日,柳井俊二任命前國際海洋法庭迦納籍法官Thomas Mensah作為仲裁庭第五名成員,同時他也被任命為仲裁庭之庭長。
2013年7月11日,仲裁庭在荷蘭海牙和平宮 (the Peace Palace) 召開第一次會議,會中決議常設仲裁法庭 (the Permanent Court of Arbitration) 作為仲裁程序之註冊所在地。2013年8 月27日,仲裁庭發出第一號程序令 (Procedural Order),正式通過訴訟程序規則 (the Rules of Procedure),並定2014年3月30日為菲方提交起訴狀 (Memorial) 的期限。仲裁庭指示菲方在起訴狀中應陳述所有相關問題,此包括仲裁庭之管轄權、菲方訴求之可受理性、以及爭端的實體事宜等。仲裁庭將在徵求當事雙方意見之後,適時決定後續仲裁流程,此包括是否需要提交其他書面陳述說明資料或開庭審理的必要性和時間表。
仲裁庭所通過之仲裁程序規則是對《聯合國海洋法公約》附件七規則的補充,規定了適用於通訊、語言、公開度、庭審管理、對仲裁庭管轄權異議的審議、臨時措施的請求、指定專家協助仲裁庭等事項的程式。該程序規則同時也規定了仲裁庭在當事一方不參與仲裁的情況下應採取的措施。
依據一般國際仲裁時程,在今年3月30日截止日前,菲律賓必須提交起訴狀。之後,中方應有7到8個月的時間提交辯訴狀 (Counter-Memorial)。換言之,中方提交辯訴狀的期限是今年10月或11月。接下來在第二輪書面申訴與答辯期間,菲方有4至5個月時間提出 (原告對被告)的答辯,時間應在2015年4或5月。中方同樣有4至5個月的時間提出(被告對原告的)第二次答辯,期限應在 2015年9或10月。但因中方已表示不參加仲裁,因此此仲裁時程與進度可能會有變化。
三、《南海行為準則》啟動磋商
2002年11月4日,中國大陸與東協十個會員國於在柬埔寨金邊簽署《南海各方行為宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea)。之後,經過冗長的磋商,雙方終於在2011年7月20日於印尼巴里島達成有關落實《南海各方行為宣言》指導方針內容的協議(The Guidelines for the Implementation of the Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea)。 《南海各方行為宣言》第十款提及:「有關各方重申制定南海行為準則將進一步促進本地區和平與穩定,並同意在各方協商一致的基礎上,朝最終達成該目標而努力。」《南海各方行為宣言》指針第六款也提到:「應在有關各方共識的基礎上決定實施《宣言》的具體措施或活動,並邁向最終制訂“南海行為準則”。」
《南海各方行為宣言》之簽署與《南海各方行為宣言》指針之核准顯示中國大陸與東協十個會員國都同意制訂《南海行為準則》是有利南海地區之穩定與和平,且都承諾願意採取行動,最終促成《南海行為準則》之制訂通過。2011年11月,第14次中國大陸與東協領導人會議暨中國大陸與東協建立對話關係20周年紀念峰會在印尼巴厘島舉行。在此會議召開期間,為擴展雙方海事實務合作,溫家寶總理特別提出設立中國大陸與東協海上合作基金 (China-ASEAN Maritime Cooperation Fund)以推動雙方在海洋科學研究與環境保護、互聯互通、航行安全與搜救、打擊跨國犯罪等領域之合作。
2013年8月14日,東協外長在泰國華欣 (Hua Hin) 召開「腦力激盪」非正式會議,主要議題涉及處理南海爭端的《南海行為準則》。此會議也是為8月28日至30日將在北京召開之中國大陸與東協建立「戰略夥伴關係」十周年紀念會議,以及同年於9月14日至15日在中國大陸蘇州所召開之第六次中國大陸—東協落實《南海各方行為宣言》高官會議和第九次中國大陸—東協落實《南海各方行為宣言》聯合工作組之會議所做準備。在會中,泰國外長希哈沙 (Sihasak Phuangketkaew) 表示,泰國 --作為2012-2015年中國大陸與東協會員國之間的協調國-- 已向其他東協各外長傳遞希望早日通過《南海行為準則》的訊息。
2013年9月14至15日,落實《南海各方行為宣言》高官會議和第九次中國大陸—東協落實《南海各方行為宣言》聯合工作組之會議在蘇州召開。會中,雙方達成,「循序漸進、協商一致」落實《南海各方行為宣言》 的共識,決定授權高官會議和聯合工作組就《南海行為準則》進行具體磋商,並同意採取步驟成立名人專家小組 (Eminent People and Experts Group)。會中也批准了2013-2014年落實《南海各方行為宣言》工作計畫。中國大陸提出建立中國大陸與東協國家海上緊急救助熱線、舉行中國大陸與東協國家海上聯合搜救沙盤推演等合作倡議,泰國、印尼等國家也提出了海上相關合作倡議。
儘管東協與中國大陸已啟動有關《南海行為準則》之磋商,但雙方對通過《南海行為準則》之時程與《南海行為準則》之內容和「要素」、仍有歧見,其中包括是否應納入爭端解決機制條款,以及是否開放給「局外人」,舉如,美國之加入等。2014年元月開始,泰國已表示將持續推動制訂《南海行為準則》工作,而2014年由緬甸擔任東協輪值主席國也勢必將《南海行為準則》列為東協重要工作之一。因此,中國大陸也必須與東協進一步磋商《南海行為準則》事宜。
四、南海國際法律戰可能發展
菲律賓所提南海仲裁案有以下幾個可能發展:(一) 仲裁庭初步裁定法庭對本案有管轄權;(二) 仲裁庭初步裁定法庭對本案無管轄權;(三) 初步裁定法庭對本案有部分管轄權;(四) 法庭進行實質仲裁;(五) 訴訟期間中國大陸出席仲裁,提辯訴狀;(六) 訴訟期間菲律賓撤回仲裁;(七) 訴訟期間菲律賓要求延長提起訴狀截止日;(八) 訴訟期間法庭要求中方、菲方或相關專家做報告說明或提出事證等。
由2013年中國大陸的實際作法可以得知北京的立場是不參與仲裁,策略是要孤立菲律賓,施加外交壓力迫使菲律賓撤回仲裁。據報導,中國大陸曾以邀請菲國總統阿奎諾三世出席在去年9月於大陸南寧舉行的中國大陸-東協貿展作為交換菲國撤回仲裁的條件,但菲國不接收。菲國外長在去年10月也表示希望加快仲裁程序,在2016年阿奎諾三世總統任期結束前宣判仲裁結果。菲律賓所委託之知名國際仲裁法律顧問Paul S. Reichler 也舉行過幾場有關中菲南海仲裁案的研討會。最近的一場是在2013年12月3日於美國華府重要智庫戰略與國際研究中心(CSIS)舉行。
針對菲方的攻勢,中國大陸肯定是有準備。早在2011年4月,中國大陸向聯合國秘書長所送交的照會中就指出「菲律賓所稱的 “卡拉延群島” 完全是中國南沙群島的一部分」; 「菲律賓對中國南沙群島部分島礁的佔領及相關行為構成對中國領土主權的侵犯。根據“非法行為不產生合法權利”的法律原則,菲律賓不能援引其非法佔領行為支持其領土要求。. . . 根據國際法上“陸地支配海洋”的原則,沿海國提出的專屬經濟區和大陸架主張不能損害其他國家的領土主權。」此外,照會中也主張:「按照《聯合國海洋法公約》、1992年《中華人民共和國領海及毗連區法》和 1998年《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》的有關規定,中國南沙群島擁有領海、專屬經濟區和大陸架。」
2013年4月26日,針對菲律賓就南海問題推動國際仲裁,大陸外交部發言人強調“不接受”的同時做出回擊,要求菲律賓從中國島礁上撤走一切人員和設施,並同時公布了菲方非法侵佔的8個島礁的名稱。中國大陸認為依據北京在2006年8月依據《聯合國海洋法公約》第310條和第298條規定所作出之聲明,已將有關海域劃界、或歷史性權利等爭端排除在公約第15部分第二節導致有拘束力裁判的強制程序之適用外,因此,中方不接受、不參與菲律賓所提之仲裁,仲裁庭對本案也無管轄權,蓋菲方所提仲裁主張都與島嶼主權、海域劃界、以及歷史性權利等爭端相關。
至於有關《南海行為準則》啟動磋商方面,此「軟法」戰爭會打多久,要明確預測時程較難,但預料進度不會太快。中國大陸外交部長王毅於2013年8月5日表示,中國大陸與東協各國已同意在落實《南海各方行為宣言》框架下探討推進《南海行為準則》進程,以共同維護南海地區的和平與穩定。儘管中國大陸同意與東協討論通過《南海行為準則》相關事宜,但他提出「四要原則」。第一,要有合理預期。王毅提醒各方對此準則之通過要有合理預期。他說,一些國家提出「速成論」,希望一天就談成《南海行為準則》,這既不現實,也不是嚴肅認真的態度。《南海行為準則》涉及多方利益,其制定需要一個細緻複雜的協調過程。第二,要協商一致。也就是各方在推進《南海行為準則》時應參考制定《南海各方行為宣言》的經驗,尋求最廣泛共識,照顧各方舒適度。不應把個別或幾個國家的意志強加給其他國家。第三,要排除干擾。中國大陸與東協國家以往曾幾度探討過《南海行為準則》,但因受到干擾而中止。各方應多做有利於推進《南海行為準則》進程的事,為此創造必要的條件與環境,而不是反其道而行之。第四,要循序漸進。制定《南海行為準則》是《南海各方行為宣言》中的規定,《南海行為準則》不能取代《南海各方行為宣言》,更不能撇開《南海各方行為宣言》另搞一套。當務之急是繼續落實好《南海各方行為宣言》,尤其是積極推進海上合作。在此過程中,協商確定制定《南海行為準則》的路線圖,一步一步向前推進。
由2014年元月15至18日即將召開之東協外長非正式會議可以觀察東協對通過《南海行為準則》時程與內容所採態度。由泰國所主辦之七次中國大陸—東協落實《南海各方行為宣言》高官會議和第十次中國大陸—東協落實《南海各方行為宣言》聯合工作組之會議之討論也是重要觀察點。之後,中國大陸與東協也將在今年由緬甸主辦一系列東協安全對話會議,其中包括第47屆東協外長會議 (2014/8/3–8)、第25屆東協高高峰會和第17屆東協與中國大陸峰會等(2014/11/9-11 或2014/11/10-12)會議提及《南海行為準則》磋商事宜,值得密切觀察。儘管中國大陸不願見到《南海行為準則》的早日出爐,但中國大陸與東協磋商此準則之通過是有利制約菲律賓所提的仲裁案。
五、結語
2013年南海仲裁案與《南海行為準則》啟動磋商都與中華民國在南海的島嶼領土主權、海洋權益、以及國家發展與總體利益相關。但台灣無法以第三方身份要求介入菲律賓所提的仲裁案,也未被邀請參加未來東協與中國大陸有關《南海行為準則》之磋商。事實上,台灣也被排除在東協與中國大陸依據《南海各方行為宣言》與落實《南海各方行為宣言》指針所進行之南海海洋合作計畫之外。我們可以期待在2014年期間,南海的兩場「硬法」和「弱法」的法律戰不但會繼續開打,也有可能出現攻防戰引起之火花。南海國際法律戰之現況與可能發展值得我國密切關注。