一、前言
從1990年代末到2000年代初,北京的區域外交採取了一系列合作與多邊的行動,例如積極參與東南亞國協多邊機制,以及與東協簽署的南海行為準則等。然而近幾年來,中國的種種作為似乎與不久前還大張旗鼓的睦鄰政策與笑臉外交背道而馳。愈來愈多的報導指出,北京的區域外交已經轉為強勢(assertive),不僅常採取單邊作為,甚至不惜以威脅使用武力來達到目的。相關例證包括:2010年在釣魚台爭端中對日本採取稀土禁運、2012年日本將釣魚台國有化後,持續派遣公務船艦挑戰日本對該島的有效控制、2012年在菲律賓企圖逮捕於黃岩島作業的中國漁船時,與菲國對峙並進而佔領該島、以及近年來在南海持續破壞越南及菲律賓的海洋探勘工作等 。
中國外交政策是否確如報導分析轉為強勢已引起各國關注,因為許多分析家認為,見微知著,中國目前處理週邊領土爭議的方式,將透露未來成為真正強權後,會如何使用其強大的政、軍、經力量來實現其國家利益。基於中國未來走向對區域安全之重要性,我們不該只是含糊地指稱中國的外交政策轉趨強勢,而應系統性地思考中國近來外交行為所透露的意涵。幾個重要的問題包括:中國外交是否真的變得「強勢」?如果中國外交政策真的轉為強勢,這透露出關於習近平政權穩定性的何種訊息?而中國強勢外交舉動的目標為何?臺灣又該如何自處呢?
二、中國外交是否真的變得強勢?
近來對於中國在東亞外交行為的報導,特別是西方的媒體及評論,紛紛使用「強勢」一詞來描述中國的舉動。然而一個根本的問題是,我們如何定義「強勢」,而中國的行為是否真的與過去明顯不同,可稱為「轉向」強勢呢?美國卡內基和平研究所的史文(Michael Swaine) 指出,近來外界對於中國外交轉向強勢的觀感,主要來自中國對外聲明中許多前所未見的強硬措詞、其擺出勝利者的姿態與頤指氣使的口吻,以及在某些議題上宣示或威脅採取更具侵略性或對抗性的政策 。但問題是,片面的觀感並不足以作為擬定外交政策的依據。哈佛大學的江憶恩教授(Alastar Iain Johnston)為強勢外交下了一個簡單而明確的定義:強勢外交是一種強硬的外交型式,明確威脅並使另一國的外交行為承受高於以往的成本。比方說,中國近來首度施壓軍售臺灣的美國公司,表示將進行制裁,明顯是威脅增加美方軍售臺灣的成本,因而屬於更強勢的外交行為。
然而江憶恩的定義仍有不足之處。強勢外交的定義不應僅限於外交行為本身,因為外界對於一國外交舉措的憂心與否,其實還牽涉外交行為的起因及最終目的。中國外交舉措是主動挑起或被動回應挑釁?其目的是維持現狀或改變現狀?這些因素都將影響各國決策者的評估。真正令人憂心的外交轉向,應該是主動挑起、並威脅增加對方成本的強勢外交行為(或可稱霸凌);或回應挑釁,但採取的回應方式除威脅提高對方的成本外,還存有藉機改變現狀而讓自己更為有利的目的。
根據此一定義,中國近來在東亞的外交作為,的確變得更加強勢。最明顯的例子來自南海。南海爭端由來已久,但中國近來單方面切斷越南探測船纜線,並阻撓越南及菲律賓探勘活動的行為,明顯是在未遭挑釁的情況下,片面採取行動使他國的外交行為遭受較以往為高的成本。另外中國在黃岩島,或許是回應菲律賓逮捕中國漁民的挑釁,但北京先是派遣船艦與菲國對峙,且在菲國船隻撤離後佔領了黃岩島,很明顯地採取了使對方遭受更高成本的行動,最終並改變了該地區的現狀,使中國獲得有效控制該爭議島嶼的優勢。顯然在同樣的南海爭端上,中國現行政策已開始轉變, 當代評論家對於中國轉向強勢的憂慮,並非毫無根據。
三、中國的「強勢」外交透露出關於習近平權力穩定性的何種訊息?
現有文獻對於一國外交行為轉向強勢的解釋,以及由此可對該國政權穩定性所作的推論,主要可歸納為三種理論。第一是強勢外交與國內政權穩定與否無關;強勢外交完全起因於對他國行為的反應。這種說法認為,中國的強勢作為主要是回應鄰國的舉動,避免鄰國的先發行動在領土爭議的主張上取得優勢。
第二種理論則主張,外交的強硬行為反應了領導人的弱勢,由於領導人無法主導國家機器,政府被受惠於強硬政策的利益團體例如軍方、軍事工業、或爭奪資源的石油業等所綁架,而這些利益團體,常常訴諸極端的愛國主義與民族主義,透過塑造所謂國族歷史的神話,將溫和主張的領導人貼上賣國、軟弱的標籤,迫使弱勢領導人,特別是在領土爭議上,無法讓步而必須採取強勢的作法。1995、96年間的台海飛彈危機,許多分析家便認為,是地位未穩的江澤民為了迎合並拉攏強硬的軍方以鞏固權力,進而採取對抗性的軍事行動。
第三種理論則恰與上述理論相反,主張強勢外交反應出的是國內政權的穩固。 此說法認為一國綜合國力上升並不等同於一國權力的上升,唯有在該國政府可以充分掌握國家機器並自由運用該國的龐大資源時,「大國」才能真正採取「強國」的作為。最明顯的例子是美國,儘管美國在南北戰爭後國力不斷上升,但直到19世紀末20世紀初,各州權力向聯邦政府集中,同時總統的行政權獲得強化後,才開始在西半球進行強勢外交,擴張其勢力範圍並進而成為世界強權。
中國近來強勢的外交作為是否透露關於其政府強弱的任何訊息?首先,我們發現中國近年來的強勢外交並非僅僅回應鄰國的動作,而是利用爭議發生的機會更進一步改變現狀,這種主動而非被動的作為,顯然有更深於第一種說法的原因。但究竟強勢外交反應了一個被綁架的政府,還是一個掌握國家機器、準備一展抱負的政權?我們從中國國內近期發生的幾個事件,可嗅出些蛛絲馬跡,發現至少就習近平領導的政府班子而言,後者的機率大於前者。
習近平上任後雷厲風行的打貪行動,最令外界意外的無非是以中石油為首、權傾一時的石油系利益團體,包括前中石油董事長及國務院國資委主任蔣傑敏,以及國安體系要員,包括公安部副部長、中央委員李東生等一干人遭到免職及雙規調查。最近包括這兩個利益與保守集團的共同首腦、前政治局常委周永康都史無前例的遭到軟禁。習近平敢將矛頭指向掌握石油、政法、武警大軍的周永康,顯示其有能力擺脫利益集團的制肘。
再者,於十八大三中全會期間,習近平達成江澤民及胡錦濤有志卻無法完成的計畫:成立國家安全委員會;同時在涵蓋十六項六十點改革的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中,宣示將強化紀律檢查工作的雙重領導制,在查辦貪腐案件及紀委人事任命上,皆改以上級紀委領導為主。這兩個主要事件,前者統一了中央在外交及安全事務的領導權,後者則強化了中央對地方的控制權,兩者結合的結果,是強化了習近平政府的行政權,猶如讓中央這個大腦,更能有效控制與指揮強壯的軀幹與四肢。
最後的關鍵是,根據西方媒體引述消息來源的報導,自日本國有化釣魚台後,中國一系列以公務機艦,逐步侵蝕日本對釣魚台列嶼有效控制的舉動,其實早在習近平正式接班之前,就已由習所主導的一個處理海疆爭議的中央領導小組所推動。綜合上述,與其說習近平是被國內民族主義強硬勢力挾持而採取強勢外交作為,還不如說這些作為反應了習近平不但不必屈服於利益團體,反而逐步強化他對國家機器的掌握,因而將有能力運用中國不斷增長的國家資源,逐步達成將中國權力投射到第一島鏈及西太平洋的目標。
四、結論:臺灣的策略
如果中國近年來強勢外交的最終目的,是擴大中國的權力投射、改變東亞的區域現狀與秩序,臺灣的戰略利益仍有賴美國勢力在東亞的延續,以及中美關係維持競爭而不敵對的狀態。簡言之,臺灣需要中美彼此制衡以維持外交上的運作空間,同時要避免被迫在中美之間選邊。因此,臺灣的外交政策原則應該包括:
(一)避免引發中美敵對的作為。畢竟臺灣仍是中美關係的敏
感議題,臺灣的首要工作乃是與北京及華府皆保持暢通
的溝通管道,降低臺灣成為美、中外交關係不確定因素
並因而引發雙方誤解的機率,避免中美零和心態的尖銳
化。
(二)臺灣應降低美國涉入台海的成本。提高美國支持臺灣意願的最佳策略或許是將中美敵對的可能性降至最低,但除此之外,臺灣還應該深化與美國的經濟整合,使臺灣外交自主與美國的國家利益結合。同時臺灣應投資於不對稱的軍事嚇阻,降低美國維持對臺安全保證的成本。
(三)最後,臺灣應該試圖影響中國崛起的途徑。習近平提出的「中國夢」,意欲恢復中國在世界舞臺上的「強國」地位,由上述的分析顯示,中國夢的提出並不令人驚訝,臺灣既無法阻擋,更無法在中國的強國夢上與其競爭。但是臺灣還是可以有相對應的論述。中國夢缺乏的,是一個中國人的夢,一個尊重自由、民主與人權的富強中國。與中國血緣文化同源的臺灣,在這方面擁有極大的優勢,應該強化這方面的論述,讓中國夢在逐步成形的過程中,融入自由、民主與人權的要素,以便在未來中國崛起後的世界中,極大化臺灣的影響力與選擇空間。
總而言之,中國近來的強勢外交,是中國權力向外延伸、區域秩序面臨改變的先聲。臺灣在此一國際權力政治的變局中,必須軟硬權力兼施,才能期望安度危局。