台灣媒體對中共十八屆三中全會改革的報導,政治上多集中在成立國家安全委員會,經濟上多集中在放寬一胎化,但總體而言,即使不滿意三中全會的政治改革幅度,也必須承認會後公佈的《若干重大問題的決定》(以下稱《決定》),經濟改革的涵蓋層面頗為周全,診斷深度也頗到位。關鍵在於,在黨國體制基本並未變動的前提之下,政策能落實多少?步伐能走多快?改革能走多遠?
《決定》所標舉的經改,主要包括:加快完善市場體系、加快轉變政府職能、深化財稅體制改革、健全城鄉發展一體化、構建開放型經濟新體制。改革能否貫徹到底,端看能否讓「市場在配置資源中起決定性作用」,但《決定》顯然在政府與市場之間舉棋不定。例如一方面提出「加快完善現代市場體系」,包括建立公平開放透明的市場規則、完善市場決定價格機制、完善金融市場體系等等,另一方面又強調「堅持公有制主體地位,發揮國有經濟主導作用」,二者明顯存在嚴重矛盾,《決定》並未告知二者一旦衝突的取捨原則。
行政濫權無法約束,市場改革只是空談
畢竟在胡溫體制時期,中共中央也曾出現「市場作為配置資源的基礎性制度」論述,但空有這些抽象原則,並不足以約束行政部門對市場的干預。尤其在2009年全球金融海嘯之後,隨著政府推動4萬億擴大內需,不管是國有企業或地方政府,無不借機放貸擴張,不但導致「國進民退」的倒退大潮,同時也造成資金湧向房地產炒作,房價高企近乎失控。儘管政府聲稱將讓市場扮演更多角色,但政府對產業的進入限制,對金融、石油、房地產的價格管制,反而越管越多。
顯而易見,要確立市場作為經濟改革主體,首先就要嚴格限制行政權力,要先“把權力關到籠子裡”,否則改革很容易虎頭蛇尾,甚至扭曲變質。以胡溫時期的電力改革為例,郎咸平即曾揭發國家電網公司利用壟斷地位,扭曲電力改革方案的「廠網分離、輸配分離、主副分離」。國家電網公司不但反向搞成「政府辦市場」,還以政治力打壓售價比自己低25%的山東魏橋電廠自建電網,根本不讓其他公司有公平競爭機會。這次《決定》提出「推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革,放開競爭性環節價格」,還強調「凡是能由市場形成價格的都交給市場,政府不進行不當干預」,但如果不能先限制國家電網公司的壟斷濫權,誰能保證電力價格能尊重市場競爭規則?
城鄉一體化,端看農民能否擁有土地權利
其次是眾所矚目的健全城鄉發展一體化改革,《決定》強調將「賦予農民更多財產權利,推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,推進農業轉移人口市民化」,但如果不能提升農民的交易地位,使農民成為農村土地主體,不但征地糾紛仍將層出不窮,所得偏低的農民被迫進城,也將淪為缺乏謀生能力的都市貧民,反將增加城鎮政府的負擔。
畢竟,城鄉失衡主因,在於政府一方面藉口保護耕地,不允許農村集體所有權人開發房地產;另一方面卻以低價徵收農村集體所有土地,從事房地產開發,造成農民相對所得越來越低。就此而言,《決定》表示將「允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價」,是建立城鄉統一建設用地市場的必要改革,也將有利於農村集體建設用地的價值重估。
但《決定》公佈不到一周,就有官員擔心保護耕地的國策遭到衝擊,進而限縮適用範圍。例如中央農村工作領導小組副組長陳錫文即出面表示:「必須堅持嚴格的土地用途管制,小產權房仍不合法」。
問題是,各地出現的小產權房,大多是農民自發進行土地改革的產物,與土地家庭聯產承包制誕生初期相同,都背離了現有法律,卻都是農民的寶貴資產。如果農村小產權房不能取得合法權利,等於否定農民和城鎮居民享有平等的土地權利,農民既無恆產,如何矯正長期的城鄉失衡困境?
以開放促改革,保守壓力沉重
《決定》也認識到大陸內部的改革動能不足,因而效法1979年設置深圳特區、1992年設置上海浦東特區、2000年參加WTO的「外部拉動」改革戰略,提出「建構開放型經濟新體制」,強調將“加快培育參與和引領國際經濟合作競爭新優勢,以開放促改革”。
其中最廣受矚目的就是今年9月建立中國上海自貿試驗區,作為「黨中央在新形勢下推進改革開放的重大舉措」。但眾所皆知,上海自貿區在成立之初,就飽受保守勢力掣肘,9月29日上海啟動儀式現場,催生者李克強總理並未出席,中央金管單位一把手也沒參加,只派副主席前往。期待與現實的落差,難免引發「上海一頭熱,中央還在吵」的疑慮。
影響所及,原本大家期待的利率市場化、減少負面表列、互聯網自由化,都已經大幅縮水,例如利率市場化,改以固定範圍內波動,作為折衷措施。負責當局以「每年都會調整」對外緩頰,但能否擺脫「雷聲大雨點小」困局,未來仍然有待觀察。
外界對三中全會能否落實改革繼續觀望,主因是路線左右混雜,早已是習上臺以來的政治常態。一方面推動整風清党,整治幹部作風,改善中共形象;另一方面卻嚴加管控輿論,打壓異議人士。一方面反腐加碼,另一方面又取締民間對官員的反腐監督。一方面推出簡政放權,強調決策公開透明,另一方面又堅持不走「邪路」,發動「反對憲政」,甚至還強調「七不講」(普世價值不要講、新聞自由不要講、公民社會不要講、公民權利不要講、中國共產黨的歷史錯誤不要講、權貴資產階級不要講、司法獨立不要講),形同完全否定政治改革。
如此忽左忽右,正顯示中共對政治改革的猶豫,以及既得利益集團的抗拒。但誠如美國《福布斯》雜誌所言,政治改革已經成為這一波經濟改革難以繞開的關鍵環節,繼續陷入「政左經右」,最後註定會自我抵消經改動力,使中國大陸再次陷入胡溫體制的發展困境。