中國大陸國防部於11月23日突然宣布,劃設「東海防空識別區」,根據「東海防空識別區航空器識別規則」要求,位於識別區飛行的航空器需提供飛行、無線電、應答與標誌等識別,對於不配合識別或者拒不服從指令的航空器,「中國武裝力量將採取防禦性緊急處置措施」。由於事出突然,且中國大陸所劃設的防空識別區範圍與日本、南韓及我國的防空識別區範圍均重疊,引發這些國家與美國的抗議或關切,將影響未來東北亞地區的安全。
中國大陸在此時突然公布防空識別區,應是基於下列考慮。首先,作為一個崛起的大國,中國大陸的安全防禦範圍必然擴大。防空識別區某種程度代表一個國家的勢力範圍,凡是進入此區的外國航空器均須表明身分,接受中國大陸的監控,既是國家利益的維護,也是國家軍力的展現。在大陸經濟發展後,東部沿海省份的經濟發達且對國家整體經濟發展占據重要分量,必須予以安全的維護。中共軍事力量成長後,已具備實力有效防禦其海外空域,是以得宣示防空識別區,並以具體作為加以維護。一國之防空識別區範圍,不只是安全的需求,將因其軍力的成長而相對擴大。第二,防空識別區非中國大陸所首先提出,東海周遭國家均已建立其防空識別區,在缺乏自身的防空識別區之下,中國大陸的飛行自由顯然受限,不論事軍機或民航機一旦飛入他國防空識別區,均須提供識別資料。反之,他國航空器飛入中國大陸鄰近海域則無此需要,在權利義務方面顯然不對趁。作為一個區域的大國,此種互動方式顯然對中國大陸不利。如果中國大陸也要要求他國提供飛航資訊,則必須建立法則的依據,宣布自身的防空識別區,將可達到此一目的,並與周遭國家建立平等的地位。第三,在此一時機公布,仍然有其政治上的特殊考量,目的在於維護東海的領土主權。自去年九月日本政府將釣魚台國有化之後,中日間關於釣魚台的主權爭議便持續升高。中國大陸持續派遣海警船進入釣魚台海域,間或也派遣偵察機及無人飛機飛近釣魚台空域,日方也因此派出戰機升空警戒,並曾揚言將考慮擊落中國大陸的無人偵察機。日方的依據是釣魚台屬於日本領土,鄰近空域在其防空識別區之內。中國大陸既然也認為釣魚台為其所有,為維護其主權及飛航權利,制止日本的空中防禦及警戒權利,自然會想到劃定東海防空識別區。此次將防空識別區特別將釣魚台涵蓋在內,並且大幅與日本的航空識別區重疊,即可顯示此一針對日本爭取主權及壓制其空權的政策意圖。
儘管大陸自認戰略動機合理,但是其作為仍引起了各方的疑慮。首先,中國大陸公布的方式非常突兀,事前並未與相關國家諮商,讓各方覺得意外。中國大陸已是區域大國,任何非常的外交與軍事作為均會引起鄰近國家關注,尤其是鄰近國家已對於大陸近年來的軍力成長及軍事不透明化感到壓力,現在單方面公布防空識別區,影響東亞國家的飛航權利,且威脅必要時將以「武裝力量採取防禦性緊急處置措施」,更令各方感到擔憂。北京或許覺得公布防空識別區乃自身的戰略作為,基於大國地位考量無須事前與各國諮商,且如若事前諮商各方一定表示保留或反對,增加推動的困難度,所以逕行公布。但是這種單方式及意外式的公布作為,令各方的心理意外與震驚的程度不小,讓地區情勢緊張。中國大陸公布的時機也甚為敏感。目前正值中日因為釣魚台爭議而緊張對峙之際,情勢原本即已緊張,再突然公布東海防空識別區,增加不確定及意外衝突的可能性。其次,中國大陸所公布的防空識別區識別規則甚為嚴格,要求不論是民航或是軍用飛機均需提供飛行、無線電、應答與標誌等識別,與其他國家僅要求民航機提供相關資訊,或視進入識別區的航空器飛行的方向而決定是否需提供資訊的作法有所差異。第三,中國大陸所劃定的防空識別區範圍與日本、南韓及我國均有所重疊,如此將產生主權及競爭管轄的問題。當一架飛行器在重疊識別區出現時,究竟是應該歸何國管轄,若雙方均宣稱擁有管轄權,將因此產生衝突。大陸此次所公布的防空識別區與東北亞相鄰各國既有的防空識別區均有所重疊,除了基於安全的考量外,主要的目的在於維護主權。關於與南韓的部分,將中韓兩國有主權爭議的「蘇岩礁」(南韓稱為「離於島」)納入。關於與我國部分,將我國宣稱擁有主權的釣魚台納入,也將台灣東北方海域納入,形成與我方的航空識別區重疊,以表示兩者有交集之處,並非互不隸屬。但是,基於對於台灣的尊重,以及避免引發台灣的反彈及兩岸關係的緊張,並未將目前在我國實質統治下的彭佳嶼納入。大陸真正的主權爭議目標是針對日本,所以刻意將釣魚台列島劃入,也將識別區的範圍大幅向東延伸,與目前日本所劃定的防空識別區大幅重疊,形成與日本正面較勁爭議的狀態。由於大陸也將「蘇岩礁」劃入,不只日本因釣魚台問題而強烈反彈,南韓也對大陸的公布防空識別區表示反對。
由於大陸的防空識別區對於日本的主權及安全威脅最大,日本的反彈也最為強烈。日本外務省事務次官齋木昭隆召見大陸駐日大使程永華,表達嚴正抗議。日本首相安倍晉三更公開批評大陸此舉是片面改變東海的現狀,無法接受其將釣魚臺(日本稱尖閣群島)納入防空識別區,認為此舉可能引發不測,非常危險,並且要求大陸撤回此一宣布。日本不僅自身反對中國大陸公布防空識別區,同時也聯合美國一起反對,並期望美國也能與日本立場一致,共同對大陸施壓要其撤回防空識別區的設置。為了抵制大陸的防空識別區,安倍政府甚至下令不准各日航公司向大陸提供飛航計畫。南韓也不接受大陸所劃定的航空識別區,在經過兩國副部長層級的國防諮商無效後,也於12月8日宣布擴大既有的南韓防空識別區,主要的變動在於向南延伸將「離於島」納入,維護主權的目的甚為明顯。台灣方面對於大陸擴大防空識別區的反應相對較為溫和,國安會在召開研議會議經馬總統確認後發佈四點聲明,中華民國擁有釣魚臺列嶼的主張不因中國大陸公布東海防空識別區而有任何改變,仍將持續捍衛釣魚臺的主權,保障漁民權益,對於此事所引發的爭議,呼籲各方依據「東海和平倡議」的原則,以對話解決分歧。
美國雖是東北亞境外的國家,對於此事卻不能置身事外。美國自許為一亞太大國,歐巴馬政府也已採取重返亞太的新戰略,目的之一在於制衡中國大陸日益擴大的權力及影響力。美國的戰機及民航機頻繁地在東海航行,業已受到大陸所公布的識別區的規範。日本與南韓均是美國在東亞地區重要的盟友,也在亞太新戰略中扮演重要的角色,為了維護美國在此一地區的領導地位及亞太戰略的可信度,必須出面反對大陸單方面所劃定的防空識別區。美國國務卿凱瑞及國防部長海格爾均公開表示反對大陸劃定東海防空識別區的舉動,並且不承認此一識別區的效力。為了展現美國的立場及實力,在大陸公布防空識別區後,立即於11月26日派遣兩架B52戰略轟炸機,在未知會中方的情形下飛入大陸所劃設防空識別區,以實際行動反制大陸的防空識別區。但是美方仍然允許民間航空公司向大陸提供飛行資料,以確保飛航安全。在副總統拜登於12月初訪問東亞時,也分別與日本及南韓磋商採取共同反對大陸航空識別區的立場,他本人至大陸訪問時也直接向中國大陸國家主席習近平表達美國反對的立場。然而,美國也未採取一昧偏日反中的立場,拜登並未同意安倍的要求與日本共同要求中方撤回防空識別區,反而呼籲中日建立危機管理的機制和有效溝通管道以降低緊張。顯然美國仍採取兩面的手法,一方面表態維護盟國的權益,強化同盟關係,壓制中國大陸的權力,另一方面則維持與中國大陸的對話關係,避免形成極端的兩極對抗,預防中日的衝突,維持區域的穩定。美國的作法充分反映其亞太再平衡戰略的目標與精神,既制衡中國大陸的權力,也要維持亞太的穩定與繁榮。
在此一戰略情勢下,我方應採取審慎的回應,呼籲各方關於防空識別區的爭議應保持克制理性,不要再採取任何升高爭議的作為。美日應避免採取直接挑戰的作為,大陸也應採取軟性的執行作為,除非飛入其航空識別區的航機具有明顯的敵意作為,否則無需採取強制干涉作為,以避免造成意外衝突,造成區域的不穩定。其次,東亞各方應就防空識別區的劃定及執行方式進行協商,制定明確的規範與行為準則,以避免此一議題的爭議造成區域的緊張與衝突。
(本專欄文章作者意見不代表論壇立場)